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日本区域合作组织的类型、功能与治理
2021年01月11日 09:39 来源:《国外社会科学前沿》2020年第6期 作者:肖军 字号
2021年01月11日 09:39
来源:《国外社会科学前沿》2020年第6期 作者:肖军

内容摘要:

关键词:

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  内容提要:弥补我国区域合作组织缺失的短板,可以借鉴日本区域合作组织的经验和有益做法。日本有共设机关、协议会、部分事务组合、广域联合等四大区域合作组织,它们各有特点,不断发展,促进了区域互助协同和一体化。我国可在区域一体化的基础上重点借鉴共设机关和广域联合,把握和发挥中央与地方的定位和优势,深化全面的区域一体化发展;在建构和完善区域合作组织的相关政策和法规时,要将扩大地方自主权作为指导思想和新思路。

  关键词:日本;区域合作组织;一体化发展

  作者简介:肖军,上海社会科学院法学研究所副研究员。

 

  我国的区域合作、区域一体化正迈向高质量的新时代。我国区域合作起步早,发展快,但区域合作组织却不多,且多为政府间内部协商机构,较少对外工作。有权威学者指出,我国的区域合作走了一条以行为法机制实现行政组织法功能的道路。没有组织的指挥、协调、处理等,工作易松散、低效率,目标难实现。组织缺失是我国区域合作的短板,必须加以弥补。在这方面,日本的区域合作组织及其治理经验值得我国借鉴。在区域合作组织方面,日本的现代化法律治理成绩突出,地方自治法、首都圈建设法等引领城市群建设快速发展。

  一、日本区域合作组织的类型

  区域合作组织有广义和狭义之分,广义是指为促进区域合作而成立的组织;狭义则不仅要求宗旨是促进区域合作,还要求其设置、人员构成、经费等也基于区域合作规则,即区域合作组织本身就是各方协商合作的产物。本文取狭义。日本有共设机关、协议会、部分事务组合、广域联合等四大区域合作组织,其中,共设机关和协议会是非法人组织,部分事务组合和广域联合是独立的法人组织,是地方自治法规定的特殊地方政府。

  (一)共设机关

  1967年4月东京都内成立了东京都市町村公平委员会。该委员会由东京都内的12个市、5个町、8个村等共同设立,目的是处理地方公务员法规定的审查判定工作人员工资与劳动时间、对工作人员的申诉和复议申请作出处理和决定等事务。在日本,人事委员会或公平委员会是地方政府必须设置的职能部门,是标配。但现实是有的市町村规模小,没有这方面的人才,或者财政无法支撑该部门,所以不得不与其他的市町村共同设置像公平委员会这样的机关。共设机关的目的在于精简政府机构或共享行政人才,节约经费,提高行政效能。共设机关机构不需要上级机关批准或者报备。共设的机关机构就像各地方政府的机关机构一样,适用各个地方的议会或政府制定的条例/规则,公务效果属于各自地方。

  (二)协议会

  这里的协议会特指地方自治法规定的一种区域合作类型,是数个地方政府经协商并制定规约而形成的组织,目的是共同管理执行地方政府的部分事务,或者对普通地方政府事务的管理执行进行联系协调,或者共同制定广域综合规划。基于上述三个目的,协议会在实践中被细分为管理执行协议会、联系协调协议会和规划编制协议会。到2018年7月1日,日本现有协议会211个,共有1132个地方政府参加;从承担事务方面看,最多的是消防,共41个,占比20.3%,其次是广域行政规划,共27个,占比12.8%。协议会是组织,但不是法人组织,不得以自己的名义向居民行使事务管理执行权限。事实上,以联系协调或者制定广域综合规划为目的的协议会工作时也不会直接指向居民。但管理执行协议会会直接指向居民,其产生的后果则由作为协议会成员单位的地方政府承担。

  (三)部分事务组合

  组合是日本社会广泛使用的概念,意指数人或组织组合成一个新的组织或机构。部分事务组合也是数个组织为了实施部分事务而组合在一起,只是它在地方自治法上有着特定的法律意义和丰富内容,是一种重要的区域合作类型。境港是位于鸟取县和岛根县两县境内的良港。两县意识到要提高境港的开发利用和管理运营水平,必须实施跨地域的一体化发展,于是在1958年成立了境港管理组合。该组合是由两个县共同设立的,其目的和事务是管理境港。到2018年7月1日,日本现有部分事务组合1466个,共有9640个地方政府参加。部分事务组合是地方政府为共同处理部分事务,经协商制定规约,经总务大臣或都道府县知事批准后设立的法人组织。部分事务组合是特殊的地方政府,具有处理部分事务的职能,而原来处理该事务的地方政府的职能部门会随着部分事务组合的成立而被撤销。部分事务组合需要设置议会和行政机关。

  (四)广域联合

  广域联合是指数个地方政府为跨区域处理事务,经协商制定规约,共同成立的法人组织,旨在制定广域综合规划,为实施规划而对相关事务管理进行必要联系协调、广域综合且有规划地处理事务。广域联合是独立的法人组织,是地方自治法上的特殊地方政府。特殊地方政府的性质让部分事务组合和广域联合具备了很高的权威性,对外以自己的名义管理和执行权限内事务,并自己承担由此产生的后果。共设机关和协议会是非法人组织,其社会权威性不及特殊地方政府,其行为的对外效力需要具体情况具体分析。与同为特殊地方政府的部分事务组合相比,广域联合有显著特点。第一,广域联合处理多类型事务。第二,广域联合更容易实现广域调整。第三,广域联合可以成为权限转移的承载器。第四,广域联合更加民主。

  从上述可以看出,在日本,每种区域合作组织类型都有其特定的性质,性质有异,对外效果就不同。特殊地方政府的性质让部分事务组合和广域联合具备了很高的权威性,对外以自己的名义管理和执行权限内事务,并自己承担由此产生的后果。共设机关和协议会是非法人组织,其社会权威性不及特殊地方政府,其行为的对外效力需要具体情况具体分析。从地方自治法的规定来看,共设机关存在两种情况,一是共设行政机关,其对外所作的管理执行行为就如一般行政机关那样产生法律效果;二是共设附属机构、内设机构等,它们不能以自己名义对外实施行为,其行为的法律后果应由其所属的行政机关来承担。另外,每种区域合作类型都有侧重点,侧重点不同,功能和规模就不同。

  我们必须清楚看到,四大区域合作组织也有重合、边界不清、相互龃龉之处,需要理性借鉴。协议会的本质是协商,是成员单位之间内部沟通的较松散自由的组织,应该不对外执行公务。但日本的协议会后来也具备对外执行公务的职能,这使得协议会跳出了协商的原旨,出现了变异性扩权,其实这并非好事,让区域合作组织体系浑浊化。协调组织非常必要,而且事实上也无所不在,最好就让其按本质存在和发展下去。部分事务组合和区域联合都是特殊地方政府,这是两者的显著标识。区域合作组织的地方政府性质让人眼前一亮,但也让人更加谨慎。地方政府是一级政权,有极高的权威,有严肃的组织体系和广泛的职权。

  总而言之,在对我国的区域合作组织进行设计时应该坚持精简原则,不能让区域合作组织体系无谓地复杂化,不能对传统行政组织体系构成明显冲击。由此,日本的广域联合和共设机关值得重点关注和借鉴,但在借鉴过程中,一定要从我国的实际情况出发,保持自主和主动,做到良制善用,善作善成。

  二、日本区域合作的功能

  区域合作组织的宗旨就是促进区域合作,工作目标就是促进区域合作。在合作区域内,不同政府各扬所长,各取所需,协调步伐,携手共进,用一加一大于二的算法,促进区域整体发展。区域互助协同、区域一体化是区域合作组织的重要功能。

  (一)三圈建设

  以东京为中心的首都圈、以大阪为中心的近几圈、以名古屋为中心的中部圈历来被视为日本最重要的三大区域。首都圈建设目标是日本政治、经济、文化中心,近几圈建设目标是与首都圈比肩的日本经济、文化中心,中部圈建设目标是日本产业经济重地,并通过三圈建设规划的编制实施来实现目标。《首都圈建设规划(2016—2026)》指出,区域建设是区域自己的选择和责任,体现地域个性和特色很重要;地方政府成为主体,积极推动地方分权,提供财政保障;国家与地方做好分工,运用广域行政制度、协商组织等,推进地方政府间的合作。事实上,1950年日本制定实施了《首都建设法》,6年后出台《首都圈建设法》以取代《首都建设法》,从首都建设到首都圈建设的变化源于区域协作、一体化发展等实践需求,是在更高层次推动首都和国家发展。

  (二)居民自立圈建设

  日本国土狭小,但都道府县和市町村的数量却很多,尤其是市町村的数量。日本进行过三次大的市町村合并,即明治大合并、昭和大合并和平成大合并,合并后,市町村数量从71314个减少到1718个;合并让市町村的居民服务体制得到加强,财政效率得到提高的同时,也使新市町村边缘的老市町村活力丧失、面向居民的行政服务水平下降、居民的声音难以传达、旧市町村地区的传统文化和历史地名消失等。对此,主管地方事务的总务省经研究于2008年12月发布《居民自立圈构想推进纲要》,推行居民自立圈政策。通过中心市功能与周边市町村作用的有机结合,保障定居型生活,培养出自立型经济基础和家乡自豪感,展现地方魅力。

  三圈建设、居民自立圈建设等铺开了日本全境的圈域建设,形成区域合作全覆盖的态势。三圈建设显著增强了日本经济实力和国际竞争力,居民自立圈建设在民生改善、社会发展等方面作出了积极贡献。区域合作组织在圈域建设中,广泛渗透,因地制宜,发挥了积极作用。

  早期日本区域一体化以区域经济一体化作为发展重点。早期的三圈建设其实也直指经济,从而创造出经济腾飞的奇迹,建成经济强国。但到20世纪90年代,不论是三圈建设,还是居民自立圈建设,都显示出一个重大转变,即从经济一体化转向全面一体化,区域合作中社会、民生等事务明显增加,甚至超过直接的经济事务。通过前面的数据可以知道,区域合作组织在日本区域合作中积极作为,发挥了重要作用。我国在推进区域一体化发展战略时,也逐步意识到一体化是全面一体化。当然,我国发展经济的任务仍然不轻,圈域一体化在参与国际经济合作和竞争方面仍然重担在身。所以,我国的区域一体化发展要全面开花,要大大提升社会、民生领域的一体化水平,也要提升经济一体化水平。

  从三圈建设到居民自立圈建设,显现出区域一体化发展中从中央主导到地方自主的转变。这种转变源于法治精神和地方自治精神的进步,也源于地方自身的优势和责任感。但圈域建设中仍然可以看到中央的身影,仍然需要中央的支持和适度干预。党和国家的集中统一领导是我国所有工作的定海神针,在推进区域一体化发展战略过程中,这种集中统一领导只能加强,不能削弱。但在坚持中央领导同时,要更加发挥地方的自主性。在区域一体化发展中发挥地方自主性与“放管服”改革精神一脉相承,与尊重群众首创精神相吻合,更是减轻中央负担,发挥地方“春江水暖鸭先知”优势的现实选择。

  三、日本区域合作组织的治理

  法治是现代化国家普遍适用的治理方式。日本作为亚洲代表性现代国家,奉行法治,对区域合作组织也实行法治。这其中首要问题是确定法渊,即区域合作组织的主要内容应规范在什么法中,用什么法来引领区域合作组织。对此,首要回答当然是组织法。那么,组织法是否必须是以“组织法”命名?当然不是,在找寻区域合作组织的法渊时,关键还是看规范的内容,而不是法律名称。

  (一)日本地方自治法是地方组织法

  二战后,日本重新制定宪法,开启了国家治理的新阶段。在地方政府组织方面,最重要的还是《地方自治法》。日本宪法专设“地方自治”一章,统领地方治理之根本,强调在地方贯彻自治精神,地方自治成为日本地方治理的一项重要宪法原则。日本宪法指出,地方政府的组织和运行事项,由法律基于地方自治宗旨而规定。基于此,1947年4月《地方自治法》出台,形成有关地方治理的权威性法律,成为地方治理的基本法和重要遵循,也是最重要的地方组织法。

  《地方自治法》篇幅宏伟,开宗明义指出:“通过制定地方区划、地方政府组织与运行事项的大纲,以及确立国家与地方之间基本关系,以保障地方政府民主高效行政,保障地方健康发展。”“地方政府之组织与运行事项”正是组织法所规范的核心内容,是组织法的重要任务。地方自治法编织了丰富的组织法规范,为消防组织法、警察法、地方公务员法等的出台和完善奠定了坚实的基础。这些法律不断发展壮大,最终形成地方组织法体系,而这个体系的核心就是地方自治法。

  (二)自治精神引领区域合作组织的法渊

  《地方自治法》在“普通地方政府相互间合作”和“地方政府的组合”这两章节中确立了区域合作制度。两部分的角度差别很大,但都明确建构了区域合作制度,而且都需要地方政府参与其中。如前所述,地方自治法对四大区域合作组织制定了详细的规范。同时,地方自治法的一般制度也适用于区域合作组织。总之,地方自治法是区域合作组织最重要的法渊,为区域合作组织提供了强大的制度供给和法制保障。

  地方自治法以自治精神牵引区域合作组织发展。日本对地方政府采用二层制结构,一层是作为基层地方政府的市町村,另一层是在地域上包含多个市町村的都道府县。市町村和都道府县都具有综合而统括地处理其辖区内事务的权力,基本组织结构也相同,议会和行政首长都由各自居民直接选举产生;面对国家,有着相同水平的自治权。基于同等水平的自治权,都道府县之间、市町村之间、都道府县与市町村之间都可以进行平等的合作。在关于区域合作组织的规范中,“协商”、“规约”、“经议会议决”等表述出现频率很高。部分事务组合和广域联合是特殊地方政府,兹事体大,其设置需要中央或者都道府县一级批准,区域合作组织的其他事项很少用批准这样很有领导性和强制性的行政手法。上级政府对区域合作组织以不干涉为原则,必要时可使用备案、建议等柔性行政手法。地方自治法使日本在法制层面形成自下而上、上下联动的区域合作格局。

  从历史维度看,区域合作组织顺应时代需求,不断创设发展起来。地方自治法顺势而为,从法制层面积极推动区域合作组织的进化。组合制度历史最久,早在1888年的町村制中就已存在,当时是一种替代町村合并的制度。町村合并一致持续到21世纪初,所以部分事务组合在1947年《地方自治法》制定之时即被确立其中,延续至今。为提高行政效率、节约经费,建立组织和程序比组合更简约的制度。1952年《地方自治法》修改,新设了协议会、共设机关等制度。1993年4月第23次地方制度调查会建议实现广域联合的制度化,次年《地方自治法》修改。可见,地方自治法不断丰富和进化着区域合作组织。

  (三)主要规定

  对共设机关,地方自治法从设置、规约、委员的选任与身份、辅助人员与经费、法令适用、组织变更与废止等方面进行了规范。共设机关的规约必须规定共设机关的名称、设置共设机关的地方政府、共设机关的办公场所、组成共设机关的委员及其他组成人员的选任方法及身份处理等。委员及其他组成人员对应各种情况,由议会选举产生,或者由政府首长经议会同意而选任产生,或者由政府首长、委员会或委员选任产生。共设机关的办公经费由相关地方政府承担,收取的手续费及其他收入作为相关地方政府的收入。

  对协议会,地方自治法从设置、组织、规约、管理执行效力、组织变更与废止等方面进行了规范。地方政府协商设置管理执行协议会和规划编制协议会时,该协商必须经议会决议。设置协议会后必须向总务大臣或者都道府县知事报告。协议会由会长和委员组成,从相关地方政府的职员中选任。协议会的规约必须规定协议会名称、参与的地方政府、事务或规划的目录、组织和选任方法、经费支付方法等,而管理执行协议会的规约还须另外规定的事项有管理执行方法、场所、职员身份、财产取得或管理处理的方法、公共设施设置或管理的方法等。

  对部分事务组合,地方自治法从设置、规约、议会议决、解散、财产与经费等方面进行了规范。部分事务组合的设立需得到总务大臣或都道府县知事的批准。都道府县知事可以向市町村建议设置部分事务组合。规约应当规定部分事务组合的名称、成员单位、事务、办公地点、议会组织和议员选举方法、行政机关的组织和选任方法、经费的支付方法等。部分事务组合的议会议员、首长和职员可以由成员单位的议会议员、首长和职员兼任。部分事务组合的首长拟请求部分事务组合议会决议重要事项时,应当预先通知成员单位的首长。成员单位经协商拟解散部分事务组合,必须报告总务大臣或者都道府县知事。

  对广域联合,地方自治法从设置、规约及其变更、议员议长选举、广域规划、分担金及其异议、解散等方面进行了规范。数个地方政府可以经协商制定规约,经总务大臣或者都道府县知事批准后设置广域联合。都道府县知事可以向市町村建议设置广域联合。规约应当规定广域联合的名称、成员单位、区域、事务、办公地点、议会组织和议员选举方法、首长及其他行政机关的组织与选任方法、经费的支付方法等。广域联合的议会议员由区域内选举权人投票产生或者成员单位议会选举产生,首长由选举权人投票或者成员单位首长投票选举产生。议员、首长和职员可以由成员单位的议会议员、首长和职员兼任。区域居民联名达到一定数量的,可以向首长请求变更规约。广域联合成立后必须尽快编制广域规划,广域联合和成员单位必须基于该规划来处理其事务。经费的支付方法必须以人口、面积、地方税的收入额、财力及其他客观指标为依据。

  如上所述,地方自治法是日本区域合作组织最重要的法渊,是治理区域合作组织的基本指引。这为我国进行区域合作组织法的建构和完善提供了一些参考。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)是我国最重要的地方组织法,自1979年制定以来,一直统领着我国地方政府组织建设。但该法条款的规定过于原则化,学界和实务界要求其完善的声音十分强烈。在区域合作形势愈加火热,区域合作立法需求愈加旺盛的当下,我国的区域合作组织法应当安排在《地方组织法》中。但或许是因为地方政府组织修改体量较大和任务过重等原因,《地方组织法》近期并无大修迹象。

  我国正处在全面深化改革的新征程上,遵循重大改革于法有据的要求,制定改革法的可能性越来越高。区域合作组织制度作为新近的改革制度,也可以考虑放入改革法中。我们在思考区域合作组织的法渊问题时,应当同时思考该法渊在精神、原则等方面的革新。自治是日本地方自治法的精神内核,也始终贯穿于日本区域合作组织制度之中。以“放管服”改革为标志,扩大地方自主权成为近年中央工作的一条精神主线。在推进长三角区域一体化发展等国家战略、实施长三角区域一体化试验区等建设、进行区域合作组织法建构与完善中,扩大地方自主权应该成为指导思想和新思路,即从扩大地方自主权方面展现新路径,开辟新局面。地方政府和基层群众都有很大的智慧和理性,经过四十多年的实践锻炼和经验积累,相信扩大地方自主权会在区域合作等众多领域产生更大的改革红利。(注释略)

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