摘要：习近平总书记提出的总体国家安全观，先后涉及国家安全领域七大关系的七个统筹，分别是“统筹发展和安全”“统筹开放和安全”“统筹外部安全和内部安全”“统筹国土安全和国民安全”“统筹传统安全和非传统安全”“统筹自身安全和共同安全”“统筹维护国家安全和塑造国家安全”。总体国家安全观内容十分丰富，这“七个统筹”正是其不可分割的重要组成部分。要全面掌握总体国家安全观，就需要对这“七个统筹”作深入研究。研究这“七个统筹”，在理论研究和实际工作中统筹好这“七大重要关系”，才能全面掌握总体国家安全观，有效搞好大安全背景下的总体性国家安全治理。

　　引言：七个统筹的形成

　　习近平总书记于2014年首次提出总体国家安全观时，提到了国家安全领域的五对重要关系，指出贯彻落实总体国家安全观必须既重视外部安全又重视内部安全，既重视国土安全又重视国民安全，既重视传统安全又重视非传统安全，既重视发展问题又重视安全问题，既重视自身安全又重视共同安全。

　　2017年10月党的十九大上，习近平总书记在报告中提出坚持与发展中国特色社会主义的十四条基本方略时，把“坚持总体国家安全观”作为一条列入其中，并强调“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”，要求统筹外部安全和内部安全、统筹国土安全和国民安全、统筹传统安全和非传统安全、统筹自身安全和共同安全。

　　由此，习近平总书记对国家安全领域重要关系的表述，不仅从“既重视……又重视……”的表述形式演进到使用“统筹”这一更加科学的术语，而且从国家大战略的高度，把“统筹发展和安全”放在了所有关系和统筹的首位。首次提出总体国家安全观是在专门研究国家安全问题的中央国家安全委员会第一次会议上，重点是要纠正传统国家安全观的偏见，因此对国家安全问题涉及的五对关系，先阐述国家安全本身具有的外部与内部、国土与国民、传统与非传统这三对关系，然后超越国家安全问题本身来论述国家安全与国家发展的关系，并进一步超越我国的国家安全，论述我国自身安全与所有国家共同安全的关系。同时，为了纠正以往重外部轻内部、重国土轻国民、重传统轻非传统、重发展轻安全、重自身轻共同的倾向，使用“既重视……又重视……”这样的表述，重在强调平等对待，不可偏废。而党的十九大并非专门研究国家安全问题的会议，议题虽然包括国家安全，但不限于国家安全，而是全面讨论国家各方面重要问题的会议，所以是在坚持与发展中国特色社会主义的基本方略下讲述“坚持总体国家安全观”，因而首先需要在国家大战略的层面上，把发展和安全的关系摆正，然后再阐述国家安全本身的其他关系。这正是党的十九大报告先阐述“发展和安全”这一国家大战略中重要关系的逻辑和原因。此外，对国家安全方面的这些重要关系，虽然总体上都要重视和平等对待，但在不同时候的不同情况，又必然会有轻重缓急之别，在兼顾两点的同时还要抓住重点。这样，“统筹”的表述就更科学、更准确。

　　2021年11月，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《百年决议》），对国家安全领域需要统筹的重要关系又有了新提法，出现了不同于以往的“新五个统筹”，即“统筹发展和安全，统筹开放和安全，统筹传统安全和非传统安全，统筹自身安全和共同安全，统筹维护国家安全和塑造国家安全”。对照此前一直强调的五个统筹不难发现，这次提出的“五个统筹”中出现了两个新统筹，即“统筹开放和安全”及“统筹维护国家安全和塑造国家安全”。毫无疑问，统筹这两对重要关系，不仅对国家安全十分重要，而且对国家发展也十分重要，是国家安全实践和理论必然面对和必须解决的重要关系。

　　但是，学习和研究总体国家安全观时，不能因为《百年决议》提出了“新五个统筹”，没有涉及习近平总书记以往所讲的“统筹外部安全和内部安全”“统筹国土安全和国民安全”，就把这两对关系及其统筹排除在总体国家安全观之外。事实上，此前一直出现而在此没有提及的“统筹外部安全和内部安全”及“统筹国土安全和国民安全”，依然是国家安全实践和理论必然面对和必须解决的重要关系，是学习研究总体国家安全观不可忽略的重要内容。

　　因此，无论是只讲最初的“老五个统筹”，还是只讲后来的“新五个统筹”，都无法全面认识和把握总体国家安全观的“总体”。深入研究和全面掌握总体国家安全观，必须把前后不同的“五个统筹”综合起来，依次进行全面研究，并阐述为“七个统筹”，即统筹发展和安全、统筹开放和安全、统筹外部安全和内部安全、统筹国土安全和国民安全、统筹传统安全和非传统安全、统筹自身安全和共同安全、统筹维护国家安全和塑造国家安全。

　　总体国家安全观先后涉及的这“七个统筹”，反映了当前我国国家安全现实和理论面临的七个重要关系，其中既包括国家大战略层次上的重要关系，如发展和安全、开放和安全；也有国家安全本身存在的重要关系，如外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全；还有超越本国安全而与他国安全相关的关系，如自身安全和共同安全；以及当前国家安全实践需要重视的一对新关系，即维护国家安全和塑造国家安全的关系。只有全面、科学地认识这些重要关系，才能真正掌握和坚持总体国家安全观，才能有效搞好大安全背景下的总体性国家安全治理。

统筹发展和安全

　　古今中外，一个国家面对和需要处理的问题千头万绪，但概括起来不过就是“发展”和“安全”这两件大事。

　　1840年鸦片战争后的中国，国家安全一直是重于国家发展的非常严峻而现实的问题。在某种意义上，中国近代史就是一部中国国家安全史。在总体国家安全观和国家安全学理论体系下，中国近代史上的所有重大事件几乎都是国家安全事件，甚至可以说没有一件大事与国家安全无关。如果进一步深入分析，我们还会发现，中国近代史上的重要事件，几乎都是国家不安全的事件。一部中国近代史，就是一部国家“不安全史”。从鸦片战争到新中国成立，虽然当时人们很少用到“国家安全”一词，但事实上100多年间中国面临的头等重要的问题，就是国家安全问题。在外敌侵略欺凌不断、内部战乱动荡不息的严重内忧外患下，国家既不可能把经济社会发展置于安全之上优先考虑，也一直没能使发展取得与安全平起平坐的重要地位。相反，近代中国的国家发展，一直不得不屈从于安全，成为安全之下和安全之后才能考虑的事情。

　　1949年10月1日新中国成立后，我国国家安全形势客观上发生重要变化，前所未有地好转了。在国家安全有了较好保障的前提条件下，党和国家领导人也曾多次力图把经济建设置于优先地位，但一方面由于客观形势所迫，另一方面由于主观决策的缺陷，新中国成立后的近30年间，经济社会发展始终没能稳定地成为党和政府的中心工作。新中国成立八九个月就爆发的朝鲜战争，以及我国决定抗美援朝的战争需要，使刚刚进入和平建设新社会的中国不得不把以战争为核心的国家安全问题置于经济社会发展之上。1953年抗美援朝战争的结束，使大规模战争开始远离我们这个多灾多难的民族，1956年召开的中国共产党第八次全国代表大会，基于对社会主要矛盾由阶级矛盾转化为人民经济文化需要与经济文化现状之间矛盾的判断，基于通过大规模经济建设来解决这一矛盾的认知，做出了党和国家工作重点必须转移到社会主义建设上来的重大战略决策。这一战略决策，事实上就是认为国家安全已有基本保障，经济社会发展已成为主要任务，是统筹发展和安全后把工作重点放在发展上的战略抉择。可惜的是，这种基于安全获得基本保障后把发展置于安全之前的国家大战略，很快就受到1957年开始的“反右派”、1959年开始的“反右倾”、1963年开始的“四清”等一系列政治运动的不断冲击，基本没有得到落实。相反，由于党和国家主要领导人坚持“以阶级斗争为纲”的路线，以及中苏关系破裂后日益严峻的外部安全形势，“阶级斗争”和“准备打仗”很快又被置于经济社会发展之前，成为高于经济建设和社会发展的国家安全问题。在“极左”横行的“文革”期间，阶级斗争的严重性和世界大战的危险性被无限夸大，工农业生产和科学技术研发被严重挤压，“准备大打、早打、打核战争”的国家安全任务成为至高无上的战略抉择。

　　如果说新中国成立到1977年8月党的十一大宣告“文革”结束，甚至直到“文革”结束后的一两年间，近30年间党和政府的战略抉择总体上是安全重于发展，那么从1978年12月党的十一届三中全会决定“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上”开始，经济建设与社会发展则很快成为党和政府工作的中心任务，就连维护国家安全最重要的传统部门——军队，都被要求服务经济建设的大局。基于“世界大战一时打不起来”“阶级斗争不是主要矛盾”的新判断，“以经济建设为中心”的国家发展成为比国家安全更加迫切的战略任务。这种“发展重于安全”的战略选择，是对发展与安全关系的一种新统筹。当然，这并不是说国家安全不重要，而是相对于比较缓和的国家安全形势来说，贫穷落后才是我国当时面临的更突出、更严峻的挑战。正是因为在发展与安全的关系上，发展是更严重、更严峻、更迫切的问题，因而必须置于优先地位，给予优先解决。

　　但是，到了改革开放30年左右后，国内外的各种安全问题开始变得越来越突出，国家安全开始成为与经济社会发展同样重要甚至更为严峻的战略性问题。为此，统筹考虑发展和安全的关系，就越来越需要改变以往把发展置于安全之上的大战略，需要“把发展和安全这两个互相联系又互有区别的战略性问题同时作为工作的重心或中心”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对发展和安全的关系作了新的统筹考虑，形成了发展与安全并重的新战略。如果说新中国成立到改革开放前30年间，“安全重于发展”是“统筹发展和安全”的恰当形式，改革开放后30多年间，“发展重于安全”是“统筹发展和安全”的另一种恰当形式，那么在改革开放30多年后，总体上把发展和安全置于同等地位，强调“发展和安全并重”，则是新形势下对发展与安全关系的一种新统筹，是“统筹发展和安全”的一种新结果、新形式。

　　在“发展和安全统筹并重”的新统筹中，我国党和政府一方面把国家安全引入国家发展战略，确立了“安全发展”的新理念，亦即“在安全中促发展”的新理念，或“安全型发展”的发展理念；另一方面也把发展引入国家安全战略，要求“在发展中促安全”，确立了“发展安全”的理念，即“发展型安全”的国家安全理念。在党的十九大报告、《百年决议》等重要文件中，已经形成国家发展和国家安全统筹并重、融为一体的国家大战略。由此，我国的国家安全理论和实践已经确立了三个重要理念，一是“国家发展和国家安全统筹并重”的国家大战略理念；二是“安全中促发展”的“安全型发展”理念，即“安全发展”的理念；三是“发展中促安全”的“发展型安全”理念，即“发展安全”的理念。

　　根据“发展和安全统筹并重”的现实需要和逻辑，我国的大战略和总体治理，既必须做到抓发展不忘安全，把安全作为“可持续发展”的前提和保障，把“安全发展”理念贯穿到发展的全过程；又要做到抓安全不忘发展，在国家安全工作中确立“发展安全”的理念，把发展作为“可持续安全”的基础和条件，在不断发展、充分发展、平衡发展中为国家安全奠定越来越坚实的物质基础。在人们越来越重视国家安全的今天，我们必须充分认识到，尽管国家安全极端重要，但它并不是一个国家的全部事务，也不是国家大战略的全部内容，把国家安全与国家发展统一起来，才是更高层次的国家大战略；只有坚持统筹发展和安全，在统筹与国家发展的关系中认识和布局国家安全，才能实现发展和安全的双赢。离开发展孤立地讲国家安全，以绝对安全的思维方式认识和处理国家安全问题，就可能在大战略全局上偏离正确道路，影响甚至严重影响国家发展，最终也会反噬安全，威胁和危害国家安全。要从国家大战略高度有效地统筹统驭发展和安全两件大事，有必要在已制定出台国家发展战略文本（即“十四五”规划）和国家安全战略文本（即《国家安全战略（2021—2025）》）的情况下，考虑出台统筹发展和安全的国家大战略文本。

统筹开放和安全

　　在科学技术和生产力相对不发达的古代世界，不同国家之间虽曾断断续续出现过不同形式和内容的交往，以及不同规模的战争，但一个国家的对外开放与否很少成为影响全局的大问题。

　　如果说发展和安全的关系一直伴随着国家和国家安全，是事关国家治乱兴衰的重要关系，那么开放则是近代西方资本主义国家进入工业化和全球化时代后才真正成为关系国家安全的问题，特别是关系到世界各地不发达国家生死存亡的大问题。借助科学技术和资本主义的生产方式，西方国家的社会生产力和物质生产生活水平从近代开始迅猛提升，特别是随着蒸汽船、铁路、电报及万国邮政联盟等的陆续出现，西方资本主义国家迅速向全球扩张，包括众多东方古国在内的全世界生产力相对落后的国家，面临着一个前所未有的安全难题：对外开放，还是闭关自守？

　　在西强东弱的基本态势下，东方国家一旦对外开放，势必引发国内巨大变化甚至动荡，国家安全，特别是意识形态安全和政权安全就要受到很大冲击；如果闭关锁国，不让他国商品、技术、科学、文化、意识形态进入本国，则必然要面对外部扩张势力的巨大压力，甚至是战争威胁，也会对国家安全形成严峻挑战，而且还会使国家安全因贫穷落后而难以持续。在这种情况下，如何统筹处理对外开放和国家安全的关系，就成为摆在包括中国在内的众多东方弱国面前的一个难题。

　　历史证明，只有统筹对外开放和国家安全，在开放和安全之间采取适当的平衡战略，才能有效保障国家的现实安全和持续安全。适时适度适当的对外开放，是促进国家发展的必由之路，也是保障国家安全的必由之路。

　　近代以来，面对西方列强的威逼利诱，相对弱小的日本通过积极主动地对外开放，积极主动地学习西方先进的生产方式、科学技术、管理经验、治国方略、军事政治等，迅速走上富国强兵之路，不仅使当时的国家安全得到有效保障，而且在一定程度上维护了国家安全的可持续性。

　　与此相反，大清帝国面对西方的工业经济、坚船利炮，一直试图通过闭关锁国来维护自身安全，结果导致国家长期处于贫穷和落后挨打的严峻状态，国门一次次被列强用武力打开，自身安全遭受严重威胁和损害，不仅自己最终走向灭亡，而且给后来的中国埋下了落后挨打的严重安全隐患。

　　中华人民共和国成立后，曾积极主动向国外开放和学习，希望广泛进行中外多方面经济技术交流，发展同包括资本主义国家在内的各国的经济贸易关系，但由于美苏对抗和“冷战”降临，与苏联等社会主义国家站在一起的新中国也受到西方国家的封锁制裁，和西方国家处于隔绝状态。后来，由于包括自身原因在内的各种复杂因素的影响，中苏关系全面恶化、紧张，中国进一步受到苏联及其盟国的打压封锁，中国处于越来越严重的封闭状态。邓小平曾指出：“我们建国以来长期处于同世界隔绝的状态。”“人家封锁我们，在某种程度上我们也还是闭关自守。”

　　中国在“文革”结束后确立的“对外开放”政策的出发点，与当时对“发展重于安全”客观态势的认知及政策抉择，具有一致的客观逻辑和主观意识。面对国家安全压力相对缓和、国民经济几近崩溃、人民生活贫穷落后的状态，在形成“发展重于安全”“以经济建设为中心”的政策选择后，如何进行经济建设，如何迅速发展自己，合乎逻辑地成为一个现实的必答题，而最好的答案就是“改革开放”。基于“中国长期处于停滞和落后状态的一个重要原因是闭关自守”的认识，“对外开放”成为搞好经济建设，迅速发展壮大自己的必然选择。

　　但是，任何事物都有两面性。在看到“对外开放”有利于国家发展的同时，一些人开始担心对外开放会给国家安全带来不利影响，甚至由此否定对外开放政策。对此，邓小平一方面肯定对外开放会带来负面影响的事实，另一方面又在利弊得失权衡中充分肯定对外开放的必要性。对外开放必然会带来一些不好的现象，甚至是某种程度上的混乱和不安全，但从全局出发，从长远出发，从安全和发展的可持续性来看，不对外开放的话，问题将会更多，更难解决，国家安全也难以持久。对外开放不仅是国家发展的客观要求和必由之路，而且是国家长治久安的战略性基础和保障。

　　在全球化时代，我们国家需要在开放中求安全，在安全中搞开放。闭关自守只能求得一时安全，不可能获得持久安全；不顾安全的无条件开放，也会给国家安全带来不同程度的损失。开放和安全都不是绝对的，而是相对的。我们既不能以绝对安全的心态看待和处理对外开放问题，不能妄求绝对安全下的对外开放，而必须在具备基本安全的条件下大胆对外开放，同时又不能没有任何安全顾忌和安全保障地对外开放，不能去做无条件绝对开放的事情，而需要在对外开放过程中始终保持基本的安全警觉，努力防范和消除国家安全方面的重大损失。

　　总之，统筹开放和安全就是要既重视对外开放又重视国家安全，既不能因为重视对外开放而忽视国家安全，也不能因为重视国家安全而忽视对外开放。统筹安全和开放，处理好安全与对外开放的关系，事关我国的可持续发展和可持续安全，必须科学观察，冷静思考，谨慎处理。

统筹外部安全和内部安全

　　2004年出版的我国首部《国家安全学》教材，把国家安全定义为“国家既没有外部的威胁和侵害又没有内部的混乱和疾患的客观状态”。这个定义说明，国家安全包括“外”和“内”两个方面。

　　国家安全的“外”和“内”，包括三方面的基本含义：一是国家安全本身包括外部安全和内部安全两个方面，是外部安全和内部安全的统一；二是影响和威胁危害国家安全的因素，既有“外患”也有“内忧”，是“外患”和“内忧”的统一；三是保障国家安全既要“攘外”又要“安内”，是“攘外”和“安内”的统一。

　　国家安全领域的“内”“外”关系，既是中国历代统治者治国理政时都会认真考虑的重大实践问题，也是各家各派思想家实现“治国平天下”抱负时关注的重要主题。在古今中外的传统国家安全实践中，国家的外部安全主要表现为外部其他国家与本国的关系好坏、国家外部安全环境的优劣等，用今天的话来说就是国际安全环境问题。与此不同，国家的内部安全主要指本国内部政治、军事、经济、社会、文化、科技、自然资源、生态环境等方面的安全态势。治国理政，既要重视外部安全，更要重视内部安全。国家安全，就是外部安全和内部安全的统一。

　　国家的内外两方面安全，既受国家内部各种因素的影响甚至威胁和危害，也受国家外部各种因素的影响甚至威胁和危害。早在先秦时期，诸子百家就从多方面涉及了影响及威胁危害国家安全的外部因素和内部因素的问题。例如，墨子关于“国有七患”的理论，就既包括“外患”，也包括“内忧”，其中的“城郭沟池不可守”“边国至境”“四邻谋之”等，就是“外患”问题，而“治宫室”“民力尽于无用”“君自以为安强”“畜种菽粟不足以食之”等，则是“内忧”。

　　在国家安全保障活动中，“安内”和“攘外”一直是中国传统安全思想和实践非常重视的一对关系。在我国历史上，虽然主流思想一直强调“安内”“攘外”兼顾，但也有“守内虚外”“攘外必先安内”的说法，并由此在实践中把“安内”置于比“攘外”更重要的位置上。如果说齐桓公提出的“尊王攘夷”是先秦时期的一种先“安内”后“攘外”的战略，那么秦一统中国后把主要兵力放在南北边防上的做法，则体现出重攘外而轻安内、“守外虚内”的战略选择。西汉景帝的老师和智囊晁错，明确主张“攘夷必先安内”。唐太宗李世民，采纳魏征“偃武修文，中国既安，四夷自服”的主张，并夸耀说：“昔人谓御戎无上策，朕今治安中国，而四夷自服，岂非上策乎？”宋朝名宰赵普，上书宋太宗赵光义道：“中国既安，群夷自服。是故夫欲攘外者，必先安内。”后来二度任宰相的张齐贤也在上疏中说：“圣人举动出于万全，必先本后末，安内方可攘外。”到了明代，于谦主张“强兵以足食为本，攘外以安内为先”。我国历史上的历代统治者对“安内”与“攘外”的这种认识，一方面体现了“治安中国而四夷服”的中国传统文化，另一方面也因为他们内心认为，“内忧”威胁的是家天下的政权和根本利益，因而必须彻底铲除，而“外患”只是想得到些土地、钱财和美女，可以通过“和亲”“岁币”等让步措施来缓解。

　　由此可见，内外关系是治国理政和国家安全中的一对重要关系，是历朝历代国家安全治理中不能不统筹处理的重大问题。新中国成立后的国家安全实践，同样一直在权衡统筹这对关系。及至“冷战”后期，在开始探索各种非传统安全观和非传统安全治理模式之后，中国也在20世纪90年代后期开始探索一种反映世界趋势并适合自己需求的新安全观，并在世纪之交把这种安全观表述为“以互信互利平等协作为核心”。但是，这个“新安全观”涉及的只是对外安全问题，没有涉及内部安全问题，本质上不是一种完整意义上的国家安全观，只是一种“对外安全观”或“外部安全观”。

　　与此不同，习近平总书记提出的总体国家安全观，克服了以往“新安全观”只讲外部安全不讲内部安全的局限，明确要求“必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界”。这一重要论述，不仅统一了外部安全和内部安全两个方面，且在外部安全和内部安全的关系中更强调和重视内部安全问题。

　　改革开放以来，在全球化浪潮中，我国的国民和国家利益逐渐超越本国国门，扩展到全球众多国家，上述三方面的“内”“外”都出现了新内容，产生了新问题。在过去与各个国家交往不多的时期，内部安全主要是本国的安全事务，很少涉及其他国家的安全，而在国家间交往日益频繁和广泛的今天，一个国家的内部安全，或许还包括本国内部存在的他国人员和他国利益的安全。更重要的是，全球化下的国家外部安全，也不只是国家外部其他国家与本国的安全关系及本国的外部安全环境问题，还必然包括在其他国家工作、学习、经营、生活、游玩的本国国民的安全，以及存在于其他国家的本国各方面利益的安全。这就是我们现在特别强调的国家的海外安全，其中既包括国家的海外利益安全，更包括国家的海外国民安全即国民在海外的安全。在多年来对外开放，特别是实施“一带一路”倡议的过程中，我国的国民和利益广泛存在于世界各地，这就使国家的海外安全成为我国“外部安全”新的构成部分和内容。

　　为此，在统筹外部安全和内部安全时，不仅要看到传统的外部安全，即作为国家外部安全构成要素的其他国家和国际社会的安全，及其对本国安全的影响和制约作用，还要看到非传统的外部安全，把本国国民及国家各方面利益在海外的存在视为外部安全的重要内容，在统筹外部安全和内部安全时，充分认识并努力保护处于海外的本国国民及本国各方面利益的安全。

统筹国土安全和国民安全

　　传统国家安全观在严重缩减国家安全内容，把国家安全简化为政治安全、军事安全和国土安全的同时，还在“朕即国家”的国家观制约和影响下，把国家安全异化成了帝王的安全、皇家的安全、统治者的安全，“异化”掉了普通国民的安全。为此，在传统国家安全观中，国土安全与政治安全、军事安全一样，占据着非常重要的地位，而国民安全不是被忽略，就是被当作为统治者服务的工具，即服务于统治者的劳役、兵役和垫脚石。

　　而习近平总书记在首次提出总体国家安全观时，就把国土安全和国民安全作为国家安全领域的一个重要关系，要求“既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础”。

　　在此，习近平没有对国土安全问题作进一步阐述，而是着重讲了国民安全问题。由此可见，在国土安全和国民安全的关系中，国民安全具有更高的价值和更重要的意义，是国土安全和国民安全关系中的主要方面。后来，这一提法虽然演变成了“统筹国土安全和国民安全”，但国民安全相对于国土安全更为重要的事实和观点并没有变。

　　“统筹国土安全和国民安全”，一方面体现了国民安全是国家安全的根本目的，极为重要，另一方面这段论述涉及的不仅是国土安全与国民安全的关系，还是国家安全领域更广泛存在的“物”与“人”的关系，要求既重视“物安全”又重视“人安全”，而且“人安全”对“物安全”具有目的意义上的优先性和重要性。这正是习近平总书记反复强调“坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民”的精神实质和深刻含义。

　　总体国家安全观的内容非常丰富，但只有国民安全、人民安全才是总体国家安全观的第一要义与核心价值。坚持总体国家安全观，首先就要坚持“以人民安全为宗旨”的国家安全核心价值观。因此，在统筹国土安全和国民安全、物安全与人安全的关系时，既要兼顾国土与国民、物与人这两个不同方面，更要牢记习近平总书记关于“以人民安全为宗旨”“国家安全工作归根结底是保障人民利益”的重要论述，始终把人民安全和人民利益放在至高无上的宗旨地位、目的地位，真正做到“国家安全一切为了人民、一切依靠人民，为群众安居乐业提供坚强保障”。

统筹传统安全和非传统安全

　　传统安全和非传统安全的关系，源于“非传统安全”一词的出现和广泛传播使用。“非传统安全”一词最早出现于迈克尔·J·迪茨克1989年所著《跨国毒品贸易与地区安全》一文中。在此之前，普林斯顿大学教授理查德·乌尔曼1983年在《国际安全》期刊上发表的《重新定义安全》，已经把贫困、疾病、自然灾害、环境退化等纳入安全范畴之中，但并没有使用“非传统安全”的说法。巴里·布赞1983年出版的《人、国家与恐惧》一书，也在没有使用“非传统安全”一词的情况下，对一些非传统安全问题做了初步研究，除了强调与国家安全相对的“个人安全”之外，还在研究军事、政治等领域安全问题的同时，强调要重视经济、社会、环境等领域的安全问题。由此可见，20世纪80年代的“冷战”后期，是安全领域出现不同于“传统”的“非传统安全”思想和观念的时间点，也是国家安全领域“传统”和“非传统”恰当的时间分界点。

　　根据“非传统安全”一词及其相关研究出现和演进的情况，国家安全领域的“传统安全”就是20世纪80年代前在国家安全领域已占重要地位并发挥重要作用的各种安全事情和问题；“非传统安全”则是20世纪80年代及其后在国家安全领域出现或开始占有重要地位并发挥重要作用的各种安全事情和问题。因此，无论是首次提出总体国家安全观时要求“既重视传统安全，又重视非传统安全”，还是后来进一步要求“统筹传统安全和非传统安全”，总体国家安全观就是要把历史上早已出现且一直占有重要地位的各种旧的传统安全问题，和20世纪80年代后陆续出现或开始占据重要地位的各种新的非传统安全问题一并给予统筹考虑，既不能只重视旧有的传统安全问题，而忽视新生的非传统安全问题；也不能在重视各种新生的非传统安全问题时，忽视旧有的各种传统安全问题。

　　一般来说，各种传统国家安全观早已重视的政治安全、军事安全、国土安全等问题，是传统安全问题，而各种非传统国家安全观20世纪80年代后才开始关注和重视起来的生态安全、信息安全、文化安全等问题，是非传统安全问题。但深究起来，许多安全问题很难归为“传统安全”或“非传统安全”，而在不同角度、不同层次上分析，会有很复杂的情况。例如经济问题，自从有了人类，经济就一直作为人类生存的必要条件和社会物质基础存在着，在国家出现之后又成为与国家政治“上层建筑”相对应的整个社会和国家的基础，即社会和国家的“经济基础”，而且也是古今中外国家安全的基础。正因如此，习近平总书记提出总体国家安全观时，强调走出一条中国特色国家安全道路要“以经济安全为基础”。由此来看，经济安全应该被归为传统安全。但是，经济安全在传统安全观中普遍没有受到足够重视，无论是非传统安全理论出现在西方国家的早期，还是中国学界后来的非传统安全研究，经济安全都被归入非传统安全范畴之中。更重要的是，人类社会发展到今天，经济领域出现的许多与当代科技特别是信息网络技术密切相关的非传统要素，在经济安全中也出现了。同样，国民是国家一经形成就作为第一要素存在于国家之中，国民安全在国家安全一经出现后就成为国家安全的构成要素之一，但同样因为传统国家安全观对国民安全的忽视，中外非传统安全理论都认为，作为“人安全”在国家安全领域表现形式的“国民安全”，属于非传统安全问题——这就使得在国家安全领域严格分清传统安全和非传统安全成为一个非常复杂难解的问题。

　　正因为“传统安全”和“非传统安全”难以完全分清，习近平总书记在提出总体国家安全观时，并没有区分传统安全和非传统安全的具体内容，而是强调“既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”。这说明，完全分清哪些“安全”是传统安全，哪些“安全”是非传统安全，既有理论和逻辑上的困难，又无太重要的实际意义，对国家安全理论和实践来说，更重要的是无论比较明确的传统安全问题，还是比较明确的非传统安全问题，或者是难以完全归为“传统”或“非传统”的安全问题，都是总体国家安全观所包括的“总体”内容，都应受到国家安全理论研究者和实际工作者的统筹考虑、高度重视。

　　此外，统筹传统安全和非传统安全，不仅要统筹传统和非传统的国家安全要素，如人民安全、政治安全、经济安全等一系列国家安全基本要素，及太空安全、深海安全、极地安全等更多的国家安全次级要素，而且要统筹传统和非传统的国家安全影响因素、威胁危害因素，如洪、涝、旱、震、虫、疫等“天灾”，以及外部的军事入侵、颠覆渗透、恐怖袭击等“人祸”，特别是要统筹传统和非传统的国家安全保障措施和手段，构建合乎时代精神和时代要求的总体性国家安全保障体系。

统筹自身安全和共同安全

　　“自身安全”就是本国安全，“共同安全”则是包括本国在内的所有国家的安全。在传统安全观和传统安全实践中，本国安全是和他国安全完全对立的，维护本国安全不会兼顾他国安全，因而既没有“共同安全”的理论，也没有“共同安全”的实践。

　　在传统国家安全观和传统国家安全实践中，一个国家的安全，是与其他国家的安全根本矛盾、对立的，为了维护自己国家的安全，必然要在不同程度上损害其他国家的安全和利益，而且只有让其他国家衰弱和不安全，本国才能更安全。由此，在国家安全领域形成了一种难以解决的“安全困境”，不同国家之间必然因陷入“安全困境”而进行此长彼消、无休无止的对抗、竞争、战争，最终的结果只能是总体上没有任何增益的“零和”，甚至是各国都受伤害的“多败俱伤”。

　　所谓安全困境，也叫安全悖论或安全两难，是指一个国家无论是出于什么目的而增加军备、扩充实力——即便是为了保障自身安全的防御目的，都会让其他国家感到不安全，降低其他国家的安全感，从而使其他国家不得不增加自己的军事力量以防御外部的安全威胁，这又对自己造成新的安全威胁和压力，使自己变得更加不安全，因而不得不进一步扩充军事力量，强化安全措施，由此陷入“为了安全而更加不安全”的恶性循环、难以摆脱的困境之中。所谓“零和”，是指处于竞争、对抗、战争等博弈关系中的各方，一方的收益必然意味着另一方的损失，博弈各方的收益和损失相加总和永远为“零”。

　　国家间的这种“安全困境”及其“零和”结局，在人类历史上曾经以铁一般的规律存在着，主导着古今中外的国际关系和国际斗争。但是，在人类文明进程中，历史上曾经无解的难题，逐渐得到不同程度的解决。曾被视为“规律”的“安全困境”与“零和博弈”，都有前提条件，是在一定的前提条件下才成为规律，才发挥作用的。历史的发展进步，一旦能够对“安全困境”及“零和博弈”发挥作用的前提条件有所限制，它们发挥作用的空间就会缩小，它们的现实表现就会降低减弱。“冷战”后“和平与发展”时代主题的形成，为解决“安全困境”问题提供了一定的条件；“共同安全”“合作安全”理念的提出，使人们看到了解决“安全困境”的一丝曙光。为此，习近平总书记反复强调要统筹自身安全和共同安全，要“既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行”。“打造人类命运共同体”，是走出“安全困境”，实现全人类“共同安全”的有效途径。

统筹维护国家安全和塑造国家安全

　　“维护国家安全”是传统国家安全观和传统国家安全实践中的一个重要概念，是指运用军队、警察、情报等强力手段维持和保护国家的国土、主权、政治等方面不受内外各种威胁和危害。“维护国家安全”的维护对象是国土、主权、政治等传统的国家安全要素和内容，维护手段是军队、警察、情报等方面的暴力或强力的运用。运用武力、暴力、强力等手段“维护国家安全”，是数千年来国家安全的实际和常态。

　　但是，国家安全并非只能靠武力和暴力手段来维护。强力维护不是保持和促进国家安全的唯一手段，也不是永远有效的手段，更不是国家安全实践的最好选择。在武力、暴力和强力等“硬实力”之外，经济发展的“硬实力”和精神文化的“软实力”也一直是保持和促进国家安全的有效力量，只是人们过去对精神、文化“软实力”在保持和促进国家安全中的重要作用认识不足，运用不到位，发挥不充分。事实上，精神文化方面的“软实力”和经济社会发展方面的“硬实力”，在促进和提升国家安全方面的作用，通常就是一种潜移默化、润物细无声的“塑造”。

　　因此，“塑造国家安全”就是运用文化、经济、心理、政策等软实力、巧实力，以及交流、贸易、合作、共赢等软措施、软手段，通过长期的互利互信、潜移默化，使国家安全逐渐得到缓慢而坚实的提升和强化。在军事武力从数千年强力维护国家安全“首选手段”，逐渐退居为保障国家安全“保底手段”后，充分发挥各种软实力和软手段、巧实力和巧手段对国家安全的“塑造”作用，应该成为新时代国家安全理论和国家安全实践首先考虑的问题。

　　国家安全领域“维护”和“塑造”的不同，不仅表现在“强力”“暴力”“硬实力”与“柔性”“韧性”“软实力”“巧实力”的区别上，而且还有“现实”与“长远”、“明争暗斗”与“潜移默化”等方面的区别。如果说“维护国家安全”一直都是依靠军事战争、政治斗争、警务工作、情报行动等强力手段进行高烈度的明争暗斗，那么“塑造国家安全”则主要是通过经济发展、文化传播、国民教育、人际沟通、外交工作等软性力量的潜移默化来实现。此外，维护国家安全针对的通常是业已存在且具有紧迫性的现实国家安全问题，塑造国家安全针对的则是没有明显现实紧迫性的未来国家安全问题。用中国传统文化中的一句话来说，“维护国家安全”是“治已病”，“塑造国家安全”则是“治未病”。从某种意义上讲，统筹维护国家安全和塑造国家安全就是统筹国家安全领域的“治已病”和“治未病”。比较而言，“治未病”比“治已病”具有前瞻性，因而也更高明、更高级、更高超。为此，习近平总书记在2018年4月十九届中央国家安全委员会第一次会议上讲到“坚持维护和塑造国家安全”时，更强调的是对国家安全的“塑造”，认为“塑造是更高层次更具前瞻性的维护”。

　　从古今中外历史发展和国家安全的时空全局来看，以军事、警务、情报等为主要内容的强力手段，可以起到维护国家安全的重要作用，但这种作用是有限的，特别是对国家的持续安全和长治久安来说是非常有限的。要保障国家的长治久安和持续安全，就需要通过经济社会发展、文化教育活动、外交外事工作，以及不断深化的改革开放，来塑造适应时代发展要求，特别是适应生产力发展和经济发展要求，符合人民群众意愿的合理的社会制度和安全机制。制度和体制的合理性，是从根本上保障国家安全的关键。高水准的国家安全状态，不在于通过强力来“维护”现实，而在于通过合理的、系统化的安全理念、安全理论、安全机制去“塑造”未来。在系统思维下的大安全格局中，着眼未来和“未病”的前瞻性“塑造”，对国家安全的提升将发挥比以往任何时候都巨大且难以想象的重要作用。

　　当前，在总体国家安全观指导下，国家安全实践必须摆脱单纯“维护”的思想观念和行为模式，确立能够统筹“维护”和“塑造”两个方面的“国家安全治理”概念。“国家安全治理”概念的确立，是国家安全理论和实践对传统安全观念的一个重要突破，说明当代国家安全实践不能只是应急性的“强力维护”，更重要更有效的做法应是着眼未来的“软性塑造”。党和政府提出的“统筹维护国家安全和塑造国家安全”，很好体现了“国家安全治理”概念的本质要求。“统筹维护国家安全和塑造国家安全”，就是要既重视针对国家安全现实的强力维护，更重视针对国家安全未来的软性塑造，有效发挥“维护”和“塑造”的双重综合作用，使国家安全得到全方位、可持续的保障。从语词的角度看，汉语“保障”一词，内含“维护”和“塑造”两个方面，能够把“维护”和“塑造”很好地统一起来。因此，“保障国家安全”是一个能把“维护国家安全”和“塑造国家安全”较好统一起来的表达。2004年出版的《国家安全学》中，就没有使用“维护国家安全”的说法，而是选择了“保障国家安全”“国家安全保障体系”等等说法。同为受汉语文化影响很深的日本和韩国，在表达其国家安全方面法律和机构名称时，都不直接用“国家安全”，也不用“维护国家安全”的说法，而是选择了“国家安全保障”的语句，把其相关法律称作“国家安全保障法”，把其相关机构或部门称作“国家安全保障会议”。这种选词和表达，克服了“维护国家安全”这种表达的缺陷，实现了“维护”与“塑造”的统一，而且比“国家安全法”“国家安全委员会”等表达，更好地显示出相关法律法规和组织机构的功能和职责，即为了“保障国家安全”。

　　总之，在和平与发展依然是时代主题的大前提下，国家安全治理不能只重“急诊”和“抢救”，不重“养生”和“调理”；不能只顾眼前和局部的一时一事，不顾长远和全面的总体安全、持续安全；不能锋芒毕露，急功近利，为争局部和一时之小利，失去国家安全的总体和长久之大利。在新时代搞好国家安全治理，必须超越传统安全观只讲“维护国家安全”的历史局限，坚持“统筹维护国家安全和塑造国家安全”的非传统安全思维和方略，深谋远虑，韬光养晦，耐着性子用“软工夫”“慢工夫”“好功夫”潜移默化地从深层上“塑造”国家的总体安全、持续安全，确保国家的长治久安。

结语

　　虽然在总体国家安全观提出和演进过程中，国家安全领域被提出统筹的重大关系主要是以上七对，但这并不是说国家安全研究和实践中需要统筹的只有这七对关系。随着国内外各方面形势的发展变化，在总体国家安全观理论研究不断深化的情况下，必然会有其他更多的需要统筹的重要关系被提出来。研究国家安全领域的各种关系，为统筹这些关系提供重要的学理支撑，是新兴国家安全学应当承担起来的一项重要任务。

　　作者简介： 刘跃进，国际关系学院国家安全学院公共管理系教授。

　　基金项目： 国家哲学社会科学基金项目“总体国家安全观融入高校思想政治理论课教学研究”（21VSZ068）