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韧性治理:探索社区风险治理创新逻辑
2020年09月16日 09:44 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:戴均 字号
2020年09月16日 09:44
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:戴均

内容摘要:民安,国就安;民强,国就强。坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位,是中国共产党领导和中国特色社会主义制度的本质要求。在“两个一百年”奋斗目标中,人民幸福、国家强大居于中心位置。习近平总书记强调:“社区是疫情联防联控的第一线,也是外防输入、内防扩散最有效的防线。”这凸显了社区不仅是城市治理的“最后一公里”,也是城市公共安全管理的“第一步”。新冠肺炎疫情发生以来的实践证明,社区风险治理已成为实现社区治理能力现代化的重要内容。

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  民安,国就安;民强,国就强。坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位,是中国共产党领导和中国特色社会主义制度的本质要求。在“两个一百年”奋斗目标中,人民幸福、国家强大居于中心位置。习近平总书记强调:“社区是疫情联防联控的第一线,也是外防输入、内防扩散最有效的防线。”这凸显了社区不仅是城市治理的“最后一公里”,也是城市公共安全管理的“第一步”。新冠肺炎疫情发生以来的实践证明,社区风险治理已成为实现社区治理能力现代化的重要内容。

  新冠肺炎疫情的应对,展现了党组织的引领力、社区的动员力、社区内外的协同力,凸显了整体性社会动员机制和严密的社会治理网络优势。然而,疫情也暴露出部分社区应急管理中的短板与不足。从治理能力方面看,一些社区的基础设施较为薄弱,应急物资较为匮乏,防控风险力量存在一定不足,危机应对的智慧化、精细化程度还不够。从应急治理体系方面看,部分社区“三驾马车”之间的运行机制仍未理顺,“三社联动”机制牵引不足,社区“平—战”转换机制不畅,社区—城市—都市圈的应急协同机制还不健全。

  现代社会风险具有高度复杂性、不确定性和复合性,而城市社区人口具有高度聚集性和流动性,对传统城市安全管理带来严峻挑战,需要我们进一步审视城市安全管理的工具理性与价值理性的内在逻辑。在后疫情时代,如何在不确定性中把握确定性?一个重要的切入点就是营造韧性社区,实施韧性治理。韧性是一种新的城市治理理念,社区韧性是以社区共同行动为基础,能够链接内外资源、有效抵御风险与危机,并从危机冲击中适应与恢复,保持可持续发展的能力。韧性治理,是推动社区风险管理现代化的新方向,其实践创新应遵循和完善下面4个逻辑。

  应急管理—风险管理—韧性治理:城市安全管理模式发展的历史逻辑。

  城市安全管理有“防御性、脆弱性、韧性”三重视角。防御性视角认为城市安全风险主要是外部危险,应采取以规避和防御(隔离和阻断)为主的管理策略。脆弱性视角重点强调从系统内部理解遭受外部威胁的可能后果以及影响城市系统应对能力的复杂因素,主张依赖于科学和技术来有效地识别、抵御风险。韧性视角则强调与风险共处,认为一些风险通常难以预测且不可避免,因而需要增强社会面对灾害时的韧性,即抗逆力和恢复力。

  与防御性、脆弱性、韧性视角相对应,城市危机管理的主导模式则分别是应急管理、风险管理和韧性治理。应急管理是一种典型的“集中管理”模式,其重心在于对风险的处置。风险管理是一种典型的“控制管理”模式,其重心在于对风险的预测和控制。韧性治理是一种典型的“网络化治理”模式,主要强调应急系统的适应能力。韧性治理要求应急管理体系在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化,为我国应急管理创新提供了新的理论思路。

  识别、准备—抗逆、恢复—适应、转型:韧性治理的价值逻辑。

  韧性治理不是对单一事件的应急管理或事前风险管理,而是一种全周期管理,覆盖了“事前、事中、事后”应急管理全流程。每一个危机发展周期,需明确相匹配的核心能力,即危机前的预防预警能力,危机发生时的响应、抗逆能力,危机持续中的恢复能力,危机后的学习适应能力。社区韧性强调社区对公共安全事件的抵御、吸收、适应、恢复、学习、转型的能力,具体表现如下。

  事前韧性构建主要在于培育社区集体行动能力,积累社区资本以应对未来灾害,识别可能风险和预警需求。事中韧性构建主要在于培育社区的应急响应能力。事后韧性构建主要包括对社区灾后恢复能力和学习适应能力的构建。社区韧性体现了一种动态的过程,贯穿于危机周期的整个过程。每一个阶段的社区韧性所包含的核心能力和与之匹配的工具组合都有所不同,而且每个阶段的作用结果都会影响下一阶段韧性的水平。

  常态治理—非常态治理—常态与非常态治理并行:韧性治理的运行逻辑。

  重大公共卫生事件具有突发性、易变性和战时性,因此,一个高效健全的社区治理体系要有能力同时在应急管理体制模式、常态管理体制模式、应急与常态管理体制并行三种模式之下运行。与此相适应,风险社会下的社区治理也有三种模式,即非常态危机状态下的战时社区治理、常态社会秩序下的社区治理、战时和平时并行的社区治理。在三种治理模式下,社区韧性治理包括常态下的准备、常态治理与非常态治理之间进行转换的触发、冲击初期的缓冲和吸收、非常态治理向常态治理的恢复、新常态的适应性转型等。

  首先,根据危机事件的致灾因子、触发点、临界点和转折点四个关键作用点,适时划分危机周期,实行分区、分级、分类的应对策略。其次,通过采取具有前瞻性的规划、营造安全文化、引入中间相关性系统等方式回到常态,或对其进行提升,达到新常态。只有把常态治理与非常态治理结合起来,才能在突发事件到来时保持经济社会的稳定。这种在稳定和不稳定之间转换的能力,是社区韧性和一般社区应急能力的主要区别。中国当下面临的挑战,是使应急管理体制和常态管理体制同时运行,实现抗击疫情与稳定生活、恢复生产协同治理。

  基础设施韧性—经济韧性—社会韧性—制度韧性:韧性治理的实践逻辑。

  社区韧性由基础设施韧性、经济韧性、社会韧性和制度韧性共同构成。社区韧性具有整体性,既强调物质层面(基础设施韧性+经济韧性),又强调社会层面(社会韧性+制度韧性)的系统建构;既要关注社区韧性四个维度自身的发展,又要关注社区韧性四个维度之间的有效链接;既要关注静态的韧性治理资源,又要关注动态的韧性治理能力。因此,社区韧性应以“整体智治”为基础,实现社区韧性的叠加效应。

  首先,“平—战”结合,强化社区资源和空间的冗余性、多样性,增强社区的基础设施韧性。其次,发展社区社会企业,建立社区经济网络和补偿机制,提高社区经济韧性。再次,进行联防联控、群防群治的具有“持久韧性”的制度设计,提升社区制度韧性。最后,构建“一核多方”的社区风险治理共同体,培育社区的社会韧性。

  综上所述,后疫情时代的韧性治理,是“总体国家安全观”、“全周期管理”思想、“城市生命体”理念的生动实践,是创新和发展社区风险治理的行动逻辑。

  (本文系陕西省社会科学基金项目“重大公共危机事件背景下韧性社区建设的困境、优化路径及其长效机制研究”(2020E001)阶段性成果)

  (作者单位:陕西师范大学哲学与政府管理学院)

 

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