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非本机关公开职责权限范围答复之完善 ——结合档案的视角
2016年12月30日 17:28 来源:中国社会科学网 作者:肖卫兵 字号

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  (1.上海政法学院 经济法学院,上海 201701;2.[澳]塔斯马尼亚大学法学院,塔斯马尼亚 7005)

  摘 要: 我国《政府信息公开条例》实施以来,行政机关较常使用非本机关公开职责权限范围答复申请人,而这其中又以档案部门最为突出。这类非本机关公开职责权限范围答复频率高,既有申请人对政府内部运作不熟悉方面的原因,也有行政机关在答复时不够规范方面的原因。要降低该类答复,就有必要通过修改《政府信息公开条例》第十七条,肯定现有“谁制作,谁公开”的实践,明确“谁制作,谁公开”的规定,并鼓励行政机关在答复非本机关公开职责权限范围时注意各种便民措施的综合运用。

  关键词: 政府信息公开;档案部门;非本机关公开职责权限范围;便民措施

  《政府信息公开条例》在我国已经实施了八年。在实践过程中,行政机关以非本机关公开职责权限范围进行答复较为常见。而这其中又以档案部门出具这类答复最为突出。这类答复有申请人对政府运作不熟悉方面的原因,也有行政机关在答复文书中不规范方面的因素。结果导致了一些基于非本机关公开职责权限范围方面的行政纠纷。降低这类答复所引起的行政纠纷率需要我们从规范答复入手,对申请人进行科学引导。本文拟从档案部门的答复实践角度,就完善非本机关公开职责权限范围立法和答复提出一些对策建议。

  一、问题的源起:非本机关公开职责权限范围答复的争论与实践

  非本机关公开职责权限范围答复源自《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第十七条的法律规定。在实践过程中,行政机关使用非本机关公开职责权限范围答复申请人的情况较为常见,而这其中又以档案部门使用非本机关公开职责权限范围答复申请人最为典型。

  (一)从“谁制作,谁公开”狭义理解《条例》第十七条的理由分析

  非本机关公开职责权限范围答复的法律依据是《条例》第十七条。第十七条规定:“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。”问题是该条规定中“公民、法人或者其他组织”是否包括行政机关?行政机关之间的信息交流和共享是否属于“获取”?有人认为,“目前实务中大多对‘获取’采狭义理解,仅限于行政机关向管理相对人采集信息情形”[1]31,即在申请人申请行政机关保存的其他行政机关制作的政府信息时,行政机关按照“谁制作,谁公开”原则,以非本机关公开职责权限范围进行答复。确立这一标准主要考虑到:

  首先是划清公开的职责界限是照顾到作为某项信息的原始制作者或采集者会比其他行政机关更了解政府信息的内容、背景等,也能更好地把握是否公开[1]31。例如,高新技术企业的认定过程中,行政机关要求企业提交各种申报材料。这些材料是从企业那里获取的,保存在行政机关。因此,这些材料能否公开,保存机关更有发言权[2]。

  其次是划清公开的职责界线有利于促进信息公开,防止出现扯皮现象。曾有这样的例子,某记者向临邑县国土局递交了涉及金锣临邑公司占地补偿问题方面的政府信息公开申请[3]。该局答复到其不拥有该信息,建议其去邢侗办事处了解。但是,邢侗办事处办公室有关人员对记者表示,金锣临邑公司属恒源办事处管辖,因而其无法提供信息。但恒源办事处有关人员却对记者说,该公司不归自己管辖,因为该公司是县政府的招商引资项目,归临邑县国土局管。结果记者转了一圈,又回到了原点。这种踢皮球策略被用来挑战申请人的耐心,而实际上是一种拒绝信息公开申请的手段。如果《条例》规定了“谁制作,谁公开”和“谁保存,谁公开”后,就可以避免这类踢皮球式的处理方法。

  再次是划清公开的职责界线有利于提高效率,防止出现重复公开的现象。这种重复公开很大程度上浪费了公共资源。不仅如此,有时还会出现不同部门就同一政府信息答复不一样的情况,最终会损害政府形象。这是因为申请人有可能向不同的行政机关索要同一政府信息,但是却得到不同答复。这个时候如果发生纠纷,对政府形象是有影响的。

  最后是有利于明确政府信息公开和保密的审查主体和审查责任[4]。实践过程中,行政机关会获取到其他行政机关制作的政府信息。如发改委会保存国土部门的用地审批信息。申请人有可能向发改委申请公开国土部门的用地审批信息。但是考虑到公开和保密审查主体和责任的统一,由国土部门负责公开较为妥当。政府信息的原始制作者、采集者比其他行政机关更能权衡所涉及的政府信息的审查,防止在公开政府信息过程中泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私,危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。

  (二)从广义理解《条例》第十七条的理由分析

  需要指出的是,在实践过程中,对这条规定的理解是有分歧的。分歧主要源于《条例》第十七条规定的理解上的差异。“谁制作,谁公开”原则只是一种实践上的通常理解。仅从该条语义分析无法绝对推断出这一原则。在吴玉强诉天津市滨海新区规划和国土资源管理局一案中,①法院认为,关于行政机关对其保存的其他行政机关制作的政府信息有的无义务公开的问题。《政府信息公开条例》第十七条规定中的“法人”并未将行政机关排除在外。因此,行政机关在履行职责过程中获取的其他行政机关制作的政府信息,属于该行政机关保存的政府信息,该行政机关应依法负责该政府信息的公开。被告主张“谁制作,谁公开”,实际上是认为政府信息公开中应当遵从“制作机关公开优先”的原则,但相关法律、行政法规从未明确政府信息公开中存在上述原则。因此,行政机关对其保存的其他行政机关制作的政府信息亦有义务公开。法院的这一判决与行政机关实践过程中通常理解的“谁制作,谁公开”原则相悖。

  从广义上理解《条例》第十七条意味着行政机关之间的信息交流也属于“获取”,制作者和获取者均负有公开义务,并由先收到政府信息公开申请的单位负责答复。支持广义理解的理由主要有四种:“首先是符合建设服务政府和便民的要求。要求公民、法人和其他组织弄清楚谁是制作主体近似苛求,而承认采集属于‘获取’,保存主体也是公开义务主体,就可以从源头上解决该问题。其次是效率高。借鉴一般政务处理中的‘首问负责制’和行政审批制度改革中的‘并联审批’做法,明确采集方和制作方均有义务公开,由首先收到政府信息公开申请的行政机关负责办理,如果采集方为办理机关的,内部征求制作方意见后公开。如果制作主体不同意公开的,应当由其制作书面答复,并承担相应的复议、诉讼等法律后果。再次,有助于解决执行部门的信息公开悖论。从我国的立法体制和行政管理体制来看,县级以上地方行政机关主要负责执行,相关行政法规、规章和规范性文件多为上级行政机关制作。《条例》第十条要求重点公开行政法规、规章和规范性文件,这就与《条例》第十七条制作者负责公开的规定相矛盾。实践中还有一类特殊情形,如政府信息原由某行政机关制作,后被其他行政机关调取,原制作机关不再保存,无法公开。明确执行部门或保管部门作为获取机关也有义务公开,即会解决上述问题。最后,符合国际惯例。从保障信息自由的角度出发,区分制作者和获取者,并限定原始制作者才负有公开义务不仅没有意义,反而会被滥用,成为公民行使信息自由权的障碍。”[1]32

  (三)非本机关公开职责权限范围答复和纠错情况分析

  全国方面的数据较难统计,仅以上海为例,上海在2008—2015年,共有18 628件政府信息公开申请是以非本机关公开职责权限范围答复的,占所有答复总数的13.03%。这个比例颇高(见表1)。

  表1 2008—2015年非本机关公开职责权限范围答复情况

  在这些非本机关公开职责权限范围答复当中,档案部门答复非本机关公开职责权限范围的现象较为突出。从上海市某区2009年7月1日到2012年6月30日的统计情况来看,该区档案局共作出62件政府信息公开申请答复,其中54件是以非本机关公开职责权限范围答复的,占比达到87.1%[5]。这说明该区档案局大部分答复是非本机关公开职责权限范围。背后原因值得分析。

  至于非本机关公开职责权限范围答复的纠错情况,我们依托中国裁判文书网中的相关案例研读,发现行政机关的非本机关公开职责权限范围答复被法院纠错的情形无外乎七种:一是对于机构撤并情形,法院认为以非本机关公开职责权限范围答复不妥。依据是国务院办公厅《关于施行政府信息公开条例若干问题的意见》中提到“因政府机构改革不再保留的部门(单位)的政府信息公开工作,由继续履行其职能的部门(单位)负责”。二是对于联合制作部门,作为制作部门之一的行政机关,不应以非本机关公开职责权限范围答复申请人,而应作为公开义务机关决定向申请人公开与否。三是行政机关未能提供证据证明适用非本机关公开职责权限范围答复的正当性被法院撤销。四是明明属于本机关,但却以非本机关公开职责权限范围理由答复。五是作为政府信息的获取单位,是否有义务公开其所获取的其他行政机关制作的政府信息。这是最有争议的情形。六是行政机关在能够确定公开义务机关却不提供具体指引,会被法院认为不作为。这里涉及“对能够确定该政府信息的公开机关的”规定的理解问题。七是当法律主体和操作主体不一致时,谁为制作主体的判断问题。案例当中既有认可法律主体的,也有认可操作主体的。

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