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贾永健:中国检察机关提起行政公益诉讼模式重构论
2018年11月08日 20:27 来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》 作者:贾永健 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:贾永健,西南政法大学法学博士,河南大学法学院副教授,开封市龙亭区人民检察院副检察长(挂职),河南省行政法学研究会理事。

  当前我国行政公益诉讼模式还不能充分满足人民群众日益增长的公益需求,行政公益诉讼与国家监察体制改革存在诸多不协调之处。

  一、行政公益诉讼面临的现实与理论困境

  本轮的国家监察体制改革全面整合了反腐败力量。它对检察机关反贪反渎职能的剥离,在一定程度上影响了检察权威。检察机关提起行政公益诉讼面临挑战。

  (一)检察机关监督“违法行政行为”力不从心

  一是调查取证的法定依据不足。检察机关调查取证并无明确的法律依据,只能依据一些法律位阶效力较低的司法规范和司法解释。若检察机关仅凭此司法规定去调查核实违法的行政行为,要求行政机关予以配合,则法定权威明显不足。若行政机关消极抵触、不予配合,调查取证工作会陷入僵局。

  二是专业调查力量不足。当前检察机关办理行政公益案件,不仅人员有限,而且还缺乏监督行政行为的专业技能。

  三是诉前检察建议的刚性约束力不足。。

  此外,也存在起诉后行政机关履行诉讼职责和执行判决不力的问题。

  (二)国家监察体制改革对检察权威的客观影响

  首先影响检察机关调查取证效果。另外,还影响行政公益诉讼案件的线索获取。试点情况实证调研表明,检察机关提起行政公益诉讼的案件线索绝大部分来自其内部反贪反渎部门的移交。检察机关反贪反渎职能的剥离,对行政公益诉讼来说意味着丧失了一个重要案件线索来源。

  (三)检察机关身份定位扞格难理

  当前行政公益诉讼模式下检察机关还面临身份定位不清之理论困扰。当前行政公益诉讼模式下,检察机关并不局限于提起(诉讼)的职能,还承担着调查职能。对违法行政行为和行政公益诉讼案件的调查,无疑具有突出的行政色彩,这会使检察机关的司法属性更加模糊。

  二、行政公益诉讼中检察权再扩张的困局

  检察权扩张之路,但无论从现实还是学理来看,都已经走到尽头。

  (一)法律监督之名的理论困局

  检察机关以法律监督之名扩权求解之路,其最根本的理论困局就是法律监督或法律监督机关概念的不确定性。

  检察机关每一次扩权都以实现法律监督职能为理由。通过扩大解释法律监督,能使检察权无限扩张。这种模式充满风险,会使检察权纳入更多行政性的权能,加剧检察机关兼具行政权和司法权的不合理局面。解决当前行政公益诉讼问题,学理上面临困局。进入新时代,国家监察改革背景下检察权总体已呈现收缩之势。

  (二)检察权在新时代全面改革中呈收缩之势

  新时代对检察权有重大影响的改革有两项:一是国家监察体制改革,二是公益诉讼制度改革。前者对检察权作了减法,后者又对检察权作了加法。

  总体上检察权在本轮改革中实际呈现收缩之势。检察机关回归司法机关“消极性”“保守性”的趋向,已经显现。

  三、推动行政公益诉讼与国家监察制度协调衔接

  (一)行政公益诉讼与国家监察制度衔接的现实基础

  人员腐败是机关行为违法的一大诱因。行政公益诉讼试点实证调研表明,行政机关侵害公共利益以及拒不配合甚至阻挠行政公益诉讼等违法行政行为,往往是由于行政人员(负责人)失职、渎职及滥用职权等违纪违法行为所致。

  图 1  行政机关违法与行政人员违法的关联关系图

  行政公益诉讼的实践问题迫切要求与国家监察制度协调衔接,刺破“机关违法”的面纱,深挖背后的“人员违纪违法”,协同保护社会主义公益。

  (二)行政公益诉讼与国家监察制度相衔接的必要性分析

  第一,保护国家和人民利益的需要。首先,行政公益诉讼与国家监察制度在价值目标上高度契合,都是保护国家人民利益和社会公共利益。其次,二者的治理对象存在交叉重叠。行政人员不作为与乱作为既是行政公益案件的深层案由,还是国家监察机关的重点监督事项。监察机关的利益立场本就是人民公益,查处行政公益案件背后的公职人员不履行或不当履行公职问题,协助检察机关保护公益,名正言顺且义不容辞。

  第二,服务社会主义建设事业的需要。国家监察制度的人民性与公益性高度统一于服务社会主义建设事业的宏伟目标。新时代公共利益与行政公益诉讼对社会主义事业具有突出的重要意义。在行政公益诉讼遭遇阻力之时,监察机关能够予以有力协助,将督促行政机关履职与打击腐败结合起来,必能深入推动社会主义公共事业的发展进步。

  第三,全面查处腐败的需要。监察机关可以发现深藏于公益案件而对国家人民利益危害更大的职务违纪违法行为,有利于发现渎职腐败案件线索,全面治理腐败问题。

  第四,强力助推行政公益诉讼发展的需要。从目前试点情况来看,行政公益诉讼深入发展亟须引入强力权威,破解行政公益诉讼的现实障碍。由拥有强大权威的监察机关去协助行政公益诉讼,就如同对其注入了强大生命动力。

  (三)行政公益诉讼与国家监察制度衔接的机制构划

  第一,诉前衔接机制构建。首先,建立检察机关与监察机关信息互通与线索移送机制,并以此为基础建立行政危害公益的事前监督和风险预警机制。其次,构建检察机关调查行政公益案件与监察机关查处违纪违法的协同联动机制,强化二者在调查、调卷、询问、证据收集、勘验等环节的协调互动,实现证据共查共享,增强公益案件调查实效。再次,探索建立“督促行政机关履行职责”的检察建议与“纠正行政机关廉政建设和履职问题”的监察建议联合签发与监督机制,将诉前检察建议的执行效果纳入行政效能监察范围。

  第二,诉后衔接机制构建。首先,检察机关决定起诉后,探索建立行政机关违法侵害公益情况通报机制。检察机关要将行政机关违法侵害公益且拒不改正的情况及时通报监察机关,尤其要审查背后是否存在相关人员失职渎职、滥用职权等问题。其次,建立诉中不当行政行为反馈机制。检察机关决定起诉后,将被告损害公益的违法情况报送监察机关,并对相关责任人查处追责;案件审理中被告违法干预起诉、威胁检察机关撤诉和变更诉讼请求的、拒不出庭应诉或拒不履行诉讼职责的,反馈到监察机关对失职渎职行政人员追责,探索建立公益诉讼的监察保障制度。再次,构建法院、检察院、监察机关联合监督裁判执行机制。建立检察和监察机关动态跟踪监督行政机关执行诉讼裁判的联动机制,行政机关消极执行法院裁判的,先由监察机关查处失职渎职责任人,构成犯罪的再移送检察机关审查起诉,以此构建公益诉讼裁判执行的联合保障机制。

  四、以查、诉、审分立为原则重构行政公益诉讼模式

  从更长远的视角展望,行政公益诉讼与国家监察制度建立衔接机制并运行成熟之后,可以构想一种查、诉、审分立的行政公益诉讼模式。

  (一)监察机关逐步承担行政公益诉讼案件的调查

  从未来着眼,监察机关可谓是调查行政公益案件的最佳适格主体,这主要是因为:

  其一,监察机关承接了反贪反渎工作,也意味着承接了行政公益诉讼的主要线索资源。有线索,才能启动案件调查。监察机关承担行政公益案件的调查,顺理成章。

  其二,监察机关拥有强大权威,锐不可当。

  其三,监察机关职权充分,力量充足。这种优势能促使相关国家机关和单位积极配合支持行政公益案件的调查工作,大幅提高行政公益案件的办案效率。

  (二)检察机关回归“提起”(诉讼)的司法机关定位

  2014年10月,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确指出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。“提起”二字,从字面理解就是检察机关承担行政公益诉讼的起诉职能。

  使检察机关真正回归公益诉讼的提起机关的角色定位,具有重大意义。

  第一,公诉权回归检察权的中心位置。

  第二,检察机关的“司法机关”定位更加明晰。

  第三,法律监督之内涵得以明晰厘定。检察机关作为司法机关,其法律监督应主要理解为司法诉讼监督,专司提起公诉与诉讼监督。那么,检察机关的宪法定位也就是国家公诉机关和司法监督机关)。

  (三)行政公益诉讼查、诉、审各职能相互分立制约

  首先,检察机关对监察机关立案调查权进行监督制约。在行政公益诉讼中,检察机关正可运用其公诉权和诉讼监督权,制约监督监察机关的立案权和调查权。国家监察机关在履行职责中发现有行政机关违法侵害公共利益的,应当进行立案调查;调查完毕后,移交检察机关启动诉前程序。诉前检察建议与监察建议一并发出,由监察机关监督检察建议与监察建议的落实。同时,检察机关对监察机关的调查行为具有监督权。

  其次,行政公益诉讼中法院对检察院的监督、检察院对审判过程的监督以及检察院对法院判决执行的监督,都可借鉴刑事诉讼的成熟立法。

  新时代社会主要矛盾发生深刻变化,推动人民群众的公益需求日益增长,使得行政公益诉讼的价值和地位更加凸显。当前行政公益诉讼制度若能借势而为,探索与国家监察制度建立衔接协同机制,使检察与监察机关合力维护公益,将会形成一条化挑战为机遇的破局之路。同时,从长远来看,可以以“调查—起诉—审判分立”为指导原则,重构行政公益诉讼模式,最终构建一种查、诉、审分立的新模式。

  作者简介:

  贾永健,西南政法大学法学博士,河南大学法学院副教授,开封市龙亭区人民检察院副检察长(挂职),河南省行政法学研究会理事。善于运用马克思主义法学理论进行学术研究,主要研究方向是行政法学、人权法学,近年来致力于从法理学的整体论视角研究行政诉讼和公益诉讼基本问题。

  文章创新点介绍:

  第一,在充分肯定国家监察体制改革伟大意义的基础上,客观分析了当前行政公益诉讼所面临的影响与挑战;

  第二,从协同协作视角,尝试调和行政公益诉讼制度改革与国家监察体制改革关系,最终形成积极的正向互助关系。

  第三,全面分析了检察机关与监察机关协同协作推进行政公益诉讼的现实基础与法理基础。

  第四,从行政公益诉讼更长远的发展着眼,尝试设想和构划监察机关深度参与行政公益诉讼的制度模式——“查诉审”分立模式。

作者简介

姓名:贾永健 工作单位:开封市龙亭区人民检察院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:任国凤)
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