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陈思明:当前公务员法治培训的重点问题研究
2018年06月14日 10:16 来源:《行政管理改革》 作者:陈思明 字号
关键词:党内法规;普法;法治培训;公务员法治;规范性文件;行政复议;公务员培训;法治价值;需要;行政监督

内容摘要:[摘要]根据第七个五年普法规划和《“十三五”行政机关公务员培训纲要》要求,公务员培训需要在培训内容和方式等方面进行必要更新,形成既注重法治理念培养,又注重现实操作性的公务员法治培训方式。在宏观方面,公务员法治培训需要强化党内法规的行政法治价值宣教,需要对政府法治工作热点问题展开联动式系统化培训。在微观方面,公务员法治培训需要以行政规范性文件为契入点,以具体应用型普法模式增进公务员法治培训效益。所以,在公务员法治培训中,选取行政规范性文件推进细节应用型普法模式,不仅对行政工作中规范性文件的制定、公开等环节形成有力支撑,而且有利于多种公务员培训进行互动交流,形成多环节公务员法治培训相互促进的发展模式,从而综合提高公务员培训效益。

关键词:党内法规;普法;法治培训;公务员法治;规范性文件;行政复议;公务员培训;法治价值;需要;行政监督

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  [摘  要]     根据第七个五年普法规划和《“十三五”行政机关公务员培训纲要》要求,公务员培训需要在培训内容和方式等方面进行必要更新,形成既注重法治理念培养,又注重现实操作性的公务员法治培训方式。在宏观方面,公务员法治培训需要强化党内法规的行政法治价值宣教,需要对政府法治工作热点问题展开联动式系统化培训。在微观方面,公务员法治培训需要以行政规范性文件为契入点,以具体应用型普法模式增进公务员法治培训效益。

  [关键词]     普法;公务员;法治培训

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  根据《“十三五”行政机关公务员培训纲要》,依法行政是公务员培训的重要内容。公务员历来属于普法重点对象,在全面推进法治政府建设的新时代,公务员法治培训成为普法活动的关键一环。另外,随着“谁执法谁普法”普法责任制逐步推开,公务员成为执法活动中的重要普法者。为提高公务员普法效益,亟需更新公务员法治培训内容和方式。

  一、党内法规的行政法治价值普及

  第七个五年普法规划中,党内法规被纳入普法范围。当前,在反腐的同时,由于80%的法律、90%的法规、100%的规章都需要行政机关执行,[1]党内法规与国家法律衔接协调的重点领域应当是行政机关执法领域,公务员自然成为党内法规普及的关键人群。历来党内法规多采用政治模式开展宣教,以完成执政党政治任务为根本目的。在法治建设新时代,作为全面从严治党和全面推进法治政府建设的交集,应当进一步发挥党内法规的法治作用,尤其需要挖掘党内法规的行政法治价值。

  尽管根据主流行政法学观点,在行政法律关系中公务员不具有行政主体资格,但是公务员在行政行为过程中的现实法治作用不容忽视。尤其在我国公务员法呈现人事管理法特征的情况下,[2]突出党内法规对于公务员公务行为的规范作用不无裨益,这是在行政过程中弥补行政行为缺陷的重要法治途径,是以行政过程视角促进两者功能的有效整合。相应地,在公务员法治培训中,需要突出党内法规的以下行政法治价值。

  第一,党内法规溢出效应的公务员行为全面法治化价值。根据党管干部、党管意识形态等原则,组织人事和新闻宣传等领域发布的党内法规不仅适用于党员,也适用于非党员,这是党内法规溢出效应的具体表现。[3]从行政法治角度讲,这为发挥党内法规对公务员行为的全面规范作用提供了法治保障。作为党内法规宣教的重要形式,公务员培训隶属于传统宣传内容。所以,公务员法治培训,通过党内法规溢出效应叠加,强化了党内法规对公务员行为规范的全面行政法治价值。

  第二,党内法规对行政自由裁量权的合理约束价值。尽管行政自由裁量权可以通过行政诉讼中明显不当的标准、行政程序中裁量基准等方式进行规范,但是这属于一事一议的运作方式。对行政相对人来讲,诉讼处理的时间成本、裁量基准的内部化等问题,可能导致行政自由裁量权规制运作不畅。党内法规的合理约束作用,由于是针对行为者本身的,从而促使以行政过程角度审视行政自由裁量权规制,避免了行政程序化监督、行政诉讼监督的片段化弊端。

  第三,党内法规对行政监督的柔性法治补充价值。纵观现有的行政监督方式,信访、复议、诉讼等途径属于权力监督权力的作用模式,以国家硬法为根本标准。党纪监督与此不同,其采用政党自治的形式,运用作为软法的党内法规推进公务员行为规范化。法治体系由硬法和软法组成,相应地,行政监督应由刚性法治和柔性法治共同推进。另外,作为执政党,中国共产党党内法规带有硬法成分,促使其在协调推进刚性法治和柔性法治方面的作用更为突出。

  综上,从行为人、行为方式到监督形式,党内法规具有丰富的行政法治价值。在党内法规纳入公务员培训内容后,根据党内法规的控权特征,应当将党内法规的行政法治价值纳入新时期法治价值诠释中,从而深化公务员培训的理论价值和现实意义。这是党内法规在新时代法治建设中实现普法价值的重要体现,与国家工作人员历来作为重点普法对象具有内在的契合性。由于党内法规和国家法律目前仅在守法领域实现运作合一,对公务员进行党内法规行政法治价值普及,成为法治体系内沟通党内法规和国家法律的重要形式。换言之,对公务员进行党内法规行政法治价值普及,在促进公务员行为全程法治化的实现上具有重要作用。其实,从法治价值普及角度讲,通过党内法规行政法治价值普及,是以政治权威强化行政法治文化认同。毕竟,从根本上讲,法治认同才是从根本上遵守法律的必要前提,从而保障从不敢违法向不愿违法转化。党政主导的普法模式体现了中国法治建设特色,从普法视角审视党内法规行政法治价值普及,以我国特有法治理性形式透视新时代政治与法治的互动关系,公务员法治培训则是增进此种互动关系的重要载体。

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姓名:陈思明 工作单位:

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