未来5—10年是解决中国土地财政问题的关键时期，政府应当抓住时机，在保持地方财政收入流量稳定增长的基础上，坚持短期调整与长期改革相结合，综合考虑土地制度、税收制度预算管理制度和地方政府性债务管理、土地收益分配等改革，主动引导地方政府的土地财政收入由主要依赖土地出让收入向主要依靠土地相关税收收入转型，有力推动地方转变发展方式，有效防范财政金融风险，促进经济社会持续健康发展。

　　未来5—10年是解决中国土地财政问题的关键时期。一方面，由于各地仍有相当规模的国有土地储备，未来五年的土地出让收入总体仍将保持稳定增长，为解决土地财政问题赢得宝贵的缓冲时间；另一方面，目前房产税试点已经开始，可以通过加大试行推广力度，积极推进全面深化改革，未来通过稳定的房地产税收收入，弥补未来土地出让收入下降可能带来的部分收支缺口。因此，政府应当抓住时机，统筹多个方面的制度改革调整，主动引导土地财政转型，有效防范和化解土地财政相关风险，有效增强经济社会发展的稳定性和可持续性。

　　针对目前地方政府对土地出让收入的依赖情况，为保证刚性支出需求和应对偿还债务压力，政府在推动“土地财政”转型的过程中，宜统筹考虑土地出让收入、土地税收收入和土地收费收入，稳定土地财政收入流量，多管齐下，综合施策，推动土地财政转型。总体思路是：从增强经济社会可持续发展的全局和公共财政建设的要求出发，在保持地方政府财政收入流量稳定增长的基础上，立足降低和弱化当前地方政府对土地财政的依赖，坚持短期调整与长期改革相结合，综合考虑土地制度、税收制度、预算管理制度、债务管理和土地收益分配制度改革，在保持经济社会发展稳定性和可持续性的同时，有效防范和化解土地财政相关风险。

　　1．稳定地方财政收入流量。一些地方政府对改革土地管理制度和相关税收制度存在顾虑，担心压缩征地规模、开征房地产税后市场预期会发生急剧改变，会导致土地出让收入大幅下滑，带来较大的收支压力。这就需要在推动土地财政转型的过程中，统筹考虑土地租、税、费三种收入来源，科学测算土地出让收入和房地产税税收入的流量变化，在未来土地出让收入流量出现下降时，通过相对稳定的房地产税收入，弥补土地出让收入下降形成的支出缺口，稳定地方财政流量，支撑经济社会稳定健康发展。主要途径包括：调整土地出让收入的政府间分配格局，中央集中统筹一部分土地出让收入；加快推进房产税试点，积极做好全面推进房产税改革各项准备工作；控制和压缩政府征地范围，逐步减少土地出让面积和土地出让收支规模；进一步规范土地出让收支管理，切实发挥土地出让收入资金效益。

　　2．调整土地管理制度。核心是要全面推行“永佃制”，稳定土地市场预期。明确国有土地使用权到期后免费续期，允许集体建设用地通过统一的土地使用权交易平台公平竞价流转，政府主要通过所得税、土地增值税来获取土地增值收益，实现 “涨价归公”。因此，需要认真总结集体建设用地直接入市流转的试点经验，进一步完善改革方案，加快推进集体建设用地流转制度改革。通过修订、完善相关法律法规，允许集体所有建设用地，按照规划的用途和土地利用计划直接进入一级市场交易，增强土地一级市场的竞争性。通过集体所有土地流转制度改革，从制度上消除征地、出让规模过大的问题，减少土地出让收入总量，从而逐步解决“土地财政”问题。同时，要建立健全国有土地的分级资产管理体系，将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。

　　3．完善相关税收制度。其核心是推动开征真正意义上的房地产税，稳定房地产市场预期，健全地方税体系。统筹考虑总体税收负担，整合现有土地使用税、房产税等税种，开征规范的房地产税（物业税），发挥其筹集地方政府税收收入、调整房地产市场预期、推动转变经济发展方式等方面的作用。改革的努力方向和主要内容：一是逐步扩大征收范围。二是将计税依据调整为参照住房的房产市场价格确定的评估价值，评估值按规定周期进行重估。三是合理确定税率水平。四是在税收优惠上，可对“基本住房需求”按照一定的基本居住面积（例如人均40平方米）予以免税。

　　4．健全预算管理制度。核心是将土地出让计划与相关收支纳入预算管理程序，由人大审批与监督。将年度土地出让计划、土地出让收支安排纳入严格的预算管理程序，接受人大审批与监督，以有效控制土地初始资本化节奏。严格实现五年规划、年度计划管理，年度土地利用计划和土地出让收入预算报经当地人代会审批，超出部分划转下年度使用，不足部分政府通过公共预算、举借债务等其他收入渠道调剂弥补。通过硬化预算约束，抑制地方政府透支土地资源的冲动。

　　5．完善债务管理制度。建立健全政府性债务管理制度体系，在推动建立全口径预算监督管理制度的过程中，将土地相关政府债务收支全面纳入预算管理。实行规范的政府债务收支计划管理。所有政府负有偿还责任的债务，统一纳入政府债务计划管理。存量债务变动和当年新增举债计划接受人大审批，实行规范的政府债务收支计划管理。在规范编制地方政府债务收支计划的基础上，加强对政府举债资金使用的监管，提高资金使用效益，硬化预算约束。

　　6．规范土地收益分配。按改变后的用途和规划、以市场价格补偿农民，继续坚持并严格执行土地公开竞价制度，政府通过税收调节其中的过高收入。中央集中部分土地出让收入用于地区间的均衡调节。

　　防范和化解土地财政相关风险的政策建议

　　1．逐步压缩政府征地和出让规模。我国实行国有与集体所有土地并存的土地公有制。实际当中，国有土地的存量是有限的，政府出让土地的增量来源于征地。因此，通过修订和完善相关法律，允许集体所有土地直接进入一级市场流通，减少政府征地规模，是压缩土地出让规模和土地出让收入流量、解决土地财政问题的前提和基础。据初步测算，如果未来两年逐步限制政府征地范围，压缩征地规模。“十三五”期间，政府土地出让收入规模将可以减少至 “十一五”期间（年均14500亿元）的一半，即7000亿元左右。届时，土地出让收入占地方公共财政预算收入、地方政府收入的比重将分别降至10％和5％以下，地方政府对土地出让收入的依赖程度彻底恢复到正常水平。

　　2．积极稳妥地推进房地产税改革。作为推动土地财政转型的第一阶段，要围绕全面推进房地产税改革，推进集体建设用地直接入市改革试点，合理控制土地出让节奏和政府性债务规模，由主要依赖土地出让收入向出让收入与税收收入并重的阶段过渡。在此基础上，按照“精简税种、拓宽税基、优化税率、科学征管”的原则全面推进房地产税改革，实现税基全面覆盖，统筹考虑房地产相关税费负担，合理确定税率结构，健全财产登记管理系统和定期评估制度，实行科学化、规范化的征收管理，最终开征真正意义上的房地产税。

　　第一，先立法后实行。考虑到开征真正意义上的房地产税，对部分公众特别是先富阶层的利益触动比较大，技术基础等配套条件要求比较高，一些地方政府在算“收支账”的同时，可能会存在畏难情绪。因此，建议采取“先立法、后实行”的办法，在法律出台后，预留一段缓冲时间给各地做好相关准备工作。可以考虑先由中央层面制定房地产税法，授权国务院或省（市、区）级人大制定实施细则，各地方政府具体实施。个别特殊地区可以申请适当延后实施。

　　第二，保持宏观税负相对稳定。当前，公众对税制调整和税负问题比较关注，开征真正意义上的房地产税，应保证房地产相关税费负担的相对稳定。除整合房产税、城镇土地使用税等税种外，还需要统筹考虑城市基础设施配套费、地方教育费附加、城市建设维护税等税费项目，在覆盖原有支出需求的同时，保持总体税费负担相对稳定。这也是房地产税改革获得社会支持和认可、顺利推进实施的重要因素。

　　第三，加快推进技术准备工作。从房产税、城镇土地使用税到房地一体计征的房地产税，从技术上至少要解决三个问题：一是土地与房产权属性质的确认；二是免税与征税房地产的范围界定；三是房地产市场价值评估技术能力与社会认可度。如果这三个问题没有很好解决，那么再完美的方案设计也很难得到有效执行。

　　3．均衡控制土地资本化进程。首先要克服和转变“好日子先过”的观念，增强土地资源利用的均衡性和可持续性。关键是要在加强和规范土地管理的过程中，控制好土地资源利用节奏和资本化进程。将集体建设用地入市总量纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，控制农村集体建设用地流转节奏，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。通过当地人大、政协和社会公众进行有效监督，强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构，弱化各方拉升“土地财政”的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。

　　4．控制土地融资的规模和速度。有效控制政府债务风险，需要在利用土地杠杆融资、加快经济社会发展的过程中，防止土地融资风险倒逼财政，引发政府信用危机。

　　5．中央集中统筹一部分土地出让收入。

　　按照现行政策规定，土地出让收入主要归地方支配使用，中央只集中了30％的新增建设用地土地使用费。因此，要改变这一状况，就必须重塑中央与地方之间的土地收入分配格局，中央适当集中一部分土地出让收入。这样做：一是具有充分的法理基础，国有土地属于全国人民，其收益自然应当由全体人民共享，中央集中土地出让收入是全体人民共享土地收益的具体体现；二是可以带来多方面的积极效益，有利于调节地区间财力差异，也可以适当调节地方政府的“卖地”冲动，增强土地资源利用和土地出让收入增长的均衡性和可持续性；三是技术上可操作，通过信息化管理手段，中央财政完全可以有效监控土地出让收入组织情况，及时实现收入分成、划转。

　　结合进一步完善我国财税体制，中央集中统筹土地出让收入可以考虑在以下两种方案中选择：

　　第一种方案：中央从土地出让收益中集中45％（大致相当于从土地出让收入中集中22．5％）。将土地收益中计提的15％左右的农业土地开发资金、10％的保障性住房建设资金、10％的教育发展资金、10％的水利建设资金，直接划入中央国库，由中央进行全国范围内的横向转移支付，进行地区间的再分配调节。地方留成部分，除土地出让成本性支出以外，大约还有55％左右的土地收益，由地方各级政府自行统筹使用。

　　第二种方案：中央从土地收益中集中25％（大致相当于从土地出让收入中集中12．5％左右）。考虑到东部地区和中西部省会城市在保障性住房建设、教育发展投入等方面也存在一定的支出压力，只将土地收益中计提15％左右的农业土地开发资金、10％的水利建设资金，直接划入中央国库，由中央进行全国范围内的横向转移支付，进行地区间的再分配调节。地方留成部分，除了土地出让成本性支出以外，另外还有75％左右的土地收益，除按照政策规定继续提取教育资金和保障性住房建设资金外，其余部分由地方各级政府自行统筹使用。

　　具体操作中，为推动地方政府加强土地出让收入征收管理，避免中央与地方之间进行复杂的土地出让成本核定。可以直接按土地出让合同总价款收入，将其中的22．5％或12．5％划入中央国库。

　　6．规范土地出让收支管理。将土地资产及收益管理纳入公共财政范畴是高效利用稀缺土地资源的重要环节。这需要逐步调整国有土地出让金征收管理政策，完善“土地储备基金”制度，严格按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用，避免“寅吃卯粮”。要进一步细化支出顺序和保障重点，按照部门预算编制的要求，事先做好预算，事后严格执行，突出解决失地农民基本生活保障等问题。

　　推动土地财政转型，确立以房地产税为主体税种的地方税体系，形成稳定的地方税收体系的收入流量，是对分税制改革的一次重要补充和完善；通过强化土地出让收支预算管理，将近三分之一的政府收支纳入规范的预算管理，有效弥补当前财政管理的一大短板；有效规范土地收益分配，对促进房地产市场稳健发展、有效保护国有和居民土地权益起到巨大推动作用，并将推动经济结构调整和发展方式转变，引导地方政府由努力增加GDP和流转税收入转向集中力量改善当地经济社会环境，推动经济增长与社会发展更趋协调。从中国公共财政体系建设的角度看，这将是我国继1994年分税制改革和1998年启动财政管理改革之后，推动健全公共财政体系的又一重大改革举措，既是保持经济社会持续稳定健康发展的需要，推动经济发展方式转变的需要，也是保障和改善民生、促进社会公平正义的需要。

　　（作者单位：财政部财政科学研究所）