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邓小平党和国家领导制度改革的三个维度思想
2019年11月14日 16:03 来源:《党史研究与教学》(福州)2012年第5期 作者:田恒国 字号
关键词:邓小平/领导制度/改革思路

内容摘要:邓小平在1980年发表的《党和国家领导制度的改革》的讲话中,对党和国家领导制度的改革进行了整体性思考,从领导制度改革、组织制度改革和工作制度改革三个维度论述了改革的思路,为党和国家领导制度的改革提供了清晰的改革路径,指明了改革的方向。

关键词:邓小平/领导制度/改革思路

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  摘 要:邓小平在1980年发表的《党和国家领导制度的改革》的讲话中,对党和国家领导制度的改革进行了整体性思考,从领导制度改革、组织制度改革和工作制度改革三个维度论述了改革的思路,为党和国家领导制度的改革提供了清晰的改革路径,指明了改革的方向。

  关 键 词:邓小平/领导制度/改革思路

  作者简介:田恒国,中共福建省委党校科学社会主义教研部教授

 

  建国后,我国的社会主义实践走了不少弯路,特别是发生了“文化大革命”这样严重的错误,导致国民经济几乎处于崩溃的边缘,民主法制遭到严重破坏,究其原因,在于党和国家领导制度不科学。邓小平深刻指出:“我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?”“这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”①为此,邓小平在1980年8月18日中共中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话,对党和国家领导制度进行了整体性思考,从领导制度改革、组织制度改革和工作制度改革三个维度,论述了改革的思路与路径。

  一、领导制度维度

  党和国家领导制度的改革,具体到操作层面,包含了党自身领导制度的改革、国家领导制度的改革以及党对国家的领导制度的改革三方面的具体内容。

  党自身领导制度的改革,是要通过党的民主集中制的实行,真正建立起各级党委集体领导和个人分工负责相结合的领导制度。邓小平认为,中国共产党在历史上曾经非常注意集体领导制度建设,但是后来由于种种原因却使这种制度遭到了破坏。他指出:“从遵义会议到社会主义改造时期,党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导,实行民主集中制,党内民主生活比较正常。可惜,这些好的传统没有坚持下来,也没有形成严格的完善的制度。”他举例指出:“党内讨论重大问题,不少时候发扬民主、充分酝酿不够,由个人或少数人匆忙做出决定,很少按照少数服从多数的原则实行投票表决,这表明民主集中制还没有成为严格的制度。”②由此,邓小平分析了党的民主集中制遭到破坏的原因在于党内民主没有搞好,容易造成权力过于集中的现象。他指出:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”③从而揭示了造成权力过分集中的原因。对于权力过于集中造成的危害,邓小平也进行了深刻的阐述。他指出:“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”④因此,邓小平把权力过分集中视为需要进行党和国家领导制度改革的重要原因,主张通过加强党内民主建设来克服。

  党内民主建设,首先要在党内建立同志之间的平等关系。邓小平指出:“不论是担负领导工作的党员,或者是普通党员,都应以平等态度互相对待,都平等地享有一切应当享有的权利,履行一切应当履行的义务。”⑤如果这种平等关系遭到破坏,就容易造成家长制。家长制的后果,就是担负领导工作的领导人的权力很难受到制约,甚至形成对他们的人身依附关系。这样,在党内就很难形成广大党员之间平等讨论的风气和氛围,就容易滋长“一言堂”、个人专断的作风。其次,要在党内建立集体讨论和表决制度。党内同志之间的平等关系,主要体现在集体讨论和决定问题时的平等发言权和平等表决权。没有平等发言权,就很难发挥集体智慧。没有平等表决权,就很难制约个人权力。因此,邓小平指出:“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时,要严格实行少数服从多数,一人一票,每个书记只有一票的权利,不能由第一书记说了算。”第三,要建立严格的责任制并加强监督。邓小平指出:“集体决定了的事情,就要分头去办,各负其责,决不能互相推诿。”⑥这就是要求党委领导班子在坚持集体领导制度的基础上要建立严格的个人分工负责制。在明确哪些问题应当由集体讨论的基础上,要进一步明确哪些问题应当由个人负责,并且对于失职者进行责任追究。为了落实责任制并加强监督,邓小平要求各级党委的第一书记要成为集体领导的第一责任人,对日常工作要负起第一位的责任。

  国家领导制度的改革,是指要建立高效运转的国家政权机关以及其他企事业单位的工作系统。对于国家政权机关来讲,关键是要真正建立从中央到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。邓小平指出:“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”⑦这样就可以有效提高政府的工作效率。对于其他企业事业单位来讲,则要建立企业事业单位的现代法人治理结构,形成现代管理体制,实现企业事业单位管理的专业化、技术化和现代化。邓小平指出:“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制,经过试点,逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等,也考虑有准备有步骤地加以改革。”他指出:“实行这些改革,是为了使党委摆脱日常事务,集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导,而是更好地改善党的领导,加强党的领导。”⑧同时,他指出:“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。这是早已决定了的,现在的问题是推广和完善化。职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行讨论,作出决定,有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员,并且逐步实行选举适当范围的领导人。”⑨通过这些措施,可以在国家政权机关和其他企业事业单位建立起能够独立高效运转的领导制度。

  党对国家的领导制度的改革,则是要捋顺党与国家和社会的关系问题。中国共产党作为中国唯一的执政党,如何领导国家政权机关,如何领导社会,关系到党的领导方式和执政方式是否科学。过去,由于片面强调党的一元化领导而造成的权力过于集中,使党的活动直接渗透到国家政治生活和社会生活的方方面面,一方面影响了党自身功能的发挥,另一方面,也影响到国家和社会自身功能的发挥。邓小平指出:“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”⑩因此,需要通过改革,使党通过科学的方法和途径,实现对国家和社会的领导。

  邓小平首先思考了党与政府的关系问题,指出党与政府的关系,突出的问题是党政不分、以党代政的问题。为了克服这一问题,作为对政府领导制度改革的第一步,邓小平建议中央一部分主要领导同志不兼任政府职务。通过减少党委在政府任职,使党委能够集中精力管好党内事务,并使党委能够通过党的路线、方针、政策,实现对政府的领导。同时,使政府可以真正建立起自上而下的强有力的工作系统,管好政府职权范围内的工作。其次,邓小平思考了党与其他国家机关的关系。他在讲话中谈到调整国务院领导成员的变动后,还谈到了人大和政协的问题。邓小平指出:“人大常委会副委员长和政协副主席的人选,经过与有关各方协商,也准备建议做一些变动。”(11)因此,邓小平在思考党对国家的领导制度的改革问题时,思考的是如何捋顺党与整个国家政权机关的关系问题。此外,邓小平还思考了党与社会的关系问题。他指出:“工厂、公司、院、校、所的各级党组织,要管好所有的党员,做好群众工作,使党员在各自的岗位上发挥先锋模范作用,使党的组织真正成为各个企业事业的骨干,真正成为教育和监督所有党员的组织,保证党的政治路线的执行和各项工作任务的完成。”(12)由此可以看出,邓小平反对党直接干预企业事业单位的具体事务。各企业事业单位业务内的事务,要通过各企业事业单位自身的法人治理结构和管理体制,实现企业事业单位的自主管理。党与社会的关系,主要是通过发挥各企业事业单位中党组织作用,做好群众工作,教育和监督党员,通过发挥党员的先锋模范作用,间接实现党对社会的领导功能。

  二、组织制度维度

  组织制度改革的核心问题,是如何为党和国家领导机关选拔和使用优秀的领导人才问题。西方国家一般实行两党制或多党制的政党制度,竞争性的选举制度解决了政权的更迭和领导人的选举问题。中国共产党是长期执政的党,如何选择好接班人,解决好交接班的问题,是一个关系到保持党和政府领导连续性、稳定性的重大问题,必须从战略上高度重视。

  为了解决干部领导职务终身制和实现领导干部专业化年轻化的问题,邓小平极力倡导废除干部领导职务终身制,实行干部领导职务的任期制。邓小平指出:“任何领导干部的任职都不能是无限期的。”(13)他指出,中央正在考虑设立顾问委员会,作为妥善解决老同志有序退出领导岗位的过渡措施,从而为年轻干部的提拔使用创造必要条件。针对当时对于提拔使用年轻干部的种种顾虑,邓小平深刻指出:“人才问题,主要是个组织路线问题。很多新的人才需要培养,但是目前的主要任务,是善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部。这是国家现代化建设事业客观存在的迫切需要,并不是一些老同志心血来潮提出的问题。”(14)领导干部的成长一般需要一定时期实践的磨练和经验的积累,因此就需要沿着一定的台阶向上升迁。但是,在选拔年轻干部时如果唯资历唯台阶,就不利于年轻领导人才迅速地成长。为此,邓小平深刻地指出:“干部要顺着台阶上,一般的意义是说,干部要有深入群众、熟悉专业、积累经验和经受考验锻炼的过程。但是我们不能老守着关于台阶的旧观念。”这就为打破资历,破格提拔有实践经验而又德才兼备的年轻干部提供了条件。同时,他还指出:“干部的提升,不能只限于现行党政干部中区、县、地、省一类台阶,各行各业应当有不同的台阶,不同的职务和职称。随着建设事业的发展,还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称,只要考试合格,就应当录用或者授予。”这样,邓小平就为扩大领导干部人才选拔视野,丰富领导干部人才选拔方式创造了条件。邓小平还大声疾呼要“打破那些关于台阶的过时的观念,创造一些适合新形势新任务的台阶,这才能大胆破格提拔。”(15)邓小平的这些论述,为大胆提拔使用年轻干部营造了良好的政治环境,创造了必要的政治条件。

  在致力于解决当时最紧迫问题的同时,邓小平也在思考长远的组织制度改革问题。他指出:“目前的问题是,现行的组织制度和为数不少的干部的思想方法,不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。希望各级党委和组织部门在这个问题上来个大转变,坚决解放思想,克服重重障碍,打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度,大力培养、发现和破格使用优秀人才,坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争。”(16)对于组织制度的改革,他深刻指出:“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。”(17)邓小平的论述,为建立领导干部队伍制度化的进入、使用、退出机制指明了方向。在进入机制上,要建立选举、招考、委任和聘用等多层次多形式的制度。在使用机制上,要建立考核、轮换制度。在退出机制上,要建立弹劾机制等等。

  三、工作制度维度

  工作制度改革要解决的是党和国家工作的依据问题。工作没有明确的依据,没有章法,就容易使封建主义和资本主义腐朽的东西死灰复燃。邓小平详细分析了封建主义和资本主义残余对我国党和国家工作制度的不利影响,同时也分析了我国原有体制对工作制度带来的不利影响,并对解决这些问题的办法进行了深入的思考。

  在封建主义残余影响方面,主要是家长制作风、特权思想、宗法观念等在党和国家工作制度中表现出来。家长制作风的主要表现,是在党和国家工作中,部分领导逐渐形成了个人高度集权,个人凌驾于组织之上,甚至使组织成为个人的工具。邓小平指出:“家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象,它的影响在党的历史上产生过很大危害。”他指出:“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来,党和国家的民主生活逐渐不正常,一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象,不断滋长。”(18)特权思想的不良影响,就是一些干部颠倒了主仆关系,不是把自己看作人民的公仆,而是把自己看作人民的主人。邓小平指出:“搞特权,特殊化,引起群众的强烈不满,损害党的威信,如不坚决改正,势必使我们的干部队伍发生腐化。”(19)关于宗法观念的影响,主要表现在任人唯亲、任人为派的恶劣作风。邓小平指出:“拿宗法观念来说,‘文化大革命’中,一人当官,鸡犬升天,一人倒霉,株连九族,这类情况曾发展到很严重的程度。甚至现在,任人唯亲、任人唯派的恶劣作风,在有些地区、有些部门、有些单位,还没有得到纠正。一些干部利用职权,非法安排家属亲友进城、就业、提干等现象还很不少。可见宗法观念的余毒决不能轻视。要彻底解决上述这些问题,还需要我们付出很大的努力。”(20)

  在资本主义不利影响方面,主要是受资产阶级损人利己、惟利是图以及其他腐化思想的影响。邓小平指出:“现在有些青年,有些干部子女,甚至有些干部本人,为了出国,为了搞钱,违法乱纪,走私受贿,投机倒把,不惜丧失人格,丧失国格,丧失民族自尊心,这是非常可耻的。”(21)他对各种生活腐化现象也保持了高度的警惕。他指出:“近一两年内,通过不同渠道运进了一些黄色、下流、淫秽、丑恶的照片、影片、书刊等,败坏我们社会的风气,腐蚀我们的一些青年和干部。如果听任这种瘟疫传布,将诱使许多意志不坚定的人道德败坏,精神堕落。各级组织都要严肃地注意这个问题,采取坚决有效的措施,予以查禁、销毁,坚决不允许继续流入。”同时,他还对经济生活中的一些不正常现象予以关注。他指出:“在国内经济工作中,歪曲现行经济政策,利用经济管理工作中的漏洞而进行各种违法活动的个人、小集团甚至企业、单位,也有所增加。对于这种反社会主义的违法活动和犯罪分子,也必须严重警惕,坚决斗争。”(22)此外,邓小平还提醒全党,对小资产阶级的极端个人主义和无政府主义也要保持高度警觉。

  邓小平对于我国高度集权的管理体制对党和国家工作制度的影响,也有清醒的认识。在党和国家工作制度的弊端中,最集中的表现就是形形色色的官僚主义。邓小平认为,我国的官僚主义既不同于旧中国的官僚主义,也不同于资本主义国家中的官僚主义,它有自己的特点。他进而认为,新中国成立后形成的官僚主义,是同长期实行的高度集权的管理体制有关。他指出:“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”同时,他指出:“官僚主义的另一病根是,我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以至事无大小,往往无章可循,绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题,只好成天忙于请示报告,批转文件。”(23)由此可以看出,高度集权的管理体制,妨碍了党和国家各项工作制度的建立,从而妨碍了党和国家各项工作的正常运转。解决这些问题,必须建立系统的工作制度才能解决。

  对于如何建立科学的工作制度,邓小平总的思路是要做到党有党纪,国有国法,方方面面都要建立起科学的规章制度,实现由“人治”向“法治”的转换。邓小平指出:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视……”因此,必须高度重视具体的工作制度建设。在党的工作制度方面,要高度重视以党章为核心的工作制度建设,做到党员在党章和党纪面前人人平等。邓小平指出:“谁也不能违反党章党纪,不管谁违反,都要受到纪律处分,也不许任何人干扰党纪的执行,不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。”同时,他还指出:“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”在国家的工作制度方面,最重要的是要加强民主法制建设,做到公民在法律和制度面前人人平等。邓小平指出:“人人有依法规定的平等权利和义务,谁也不能占便宜,谁也不能犯法。不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查,司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能逍遥法外。”这样,广大人民群众就享有了民主权利,可以有效监督领导干部,他指出:“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分。”(24)此外,邓小平还对建立干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度也提出了明确的要求,指出:“对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。”(25)这样,党和国家各项工作,均能够做到有章可循。

 

  注 释:

  ①邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,人民出版社1994年版,第333页。

  ②邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第330页。

  ③邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第328~329页。

  ④邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第329页。

  ⑤邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第331页。

  ⑥邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第341页。

  ⑦邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第339页。

  ⑧邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第340页。

  ⑨邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第340~341页。

  ⑩邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第329页。

  (11)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第320页。

  (12)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第340页。

  (13)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第331~332页。

  (14)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第323页。

  (15)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第324页。

  (16)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第326页。

  (17)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第331页。

  (18)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第329~330页。

  (19)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第332页。

  (20)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第334~335页。

  (21)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第337~338页。

  (22)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第338页。

  (23)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第328页。

  (24)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第332页。

  (25)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第二卷,第331页。

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姓名:田恒国 工作单位:

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