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乡镇党员领导干部的公推直选
2010年03月05日 13:05 来源:《中共中央党校学报》 作者:刘艺明 字号

内容摘要:公推直选乡镇党员领导干部,是新时期党内基层民主建设的新举措和新形式。在公推直选出现原动力不足、竞争不充分、制度不对接的困难情况下,党的领导机关应当从党内民主的战略高度和长期执政的根本目标出发,着力开掘改革动力源,促进主体动力的深度释放;着力营造竞争氛围,增强公推直选的竞争力度;着力进行制度创新,提高公推直选的公信力,以此深入推进改革实践。

关键词:基层民主;公推直选;乡镇党组织;党员领导干部

作者简介:

  党的十七大报告明确指出,积极推进党内民主建设,逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举范围。公推直选乡镇党员领导干部,就是新时期党内基层民主建设的新举措和新形式。1998年,四川省遂宁市市中区率先实施本辖区乡镇党委书记、乡镇长的公开选举。此后,江苏、湖北、河南、陕西等省也跟进推行公推直选的试点。总的看来,乡镇党委公推直选的试点工作,丰富了党内基层民主的实现形式,体现了乡镇基层党员的知情权、参与权、选举权和监督权,优化了乡镇基层干部队伍的结构和素质,展示了以党内民主促人民民主的积极姿态。然而,随着公推直选试点范围的扩大,改革实践中的一些问题也凸显出来。对此,亟须总结经验教训,采取有效措施解决问题,以推动这方面的改革深入进行。
  目前,在全国范围试行公推直选乡镇党员领导干部,时间不长,主要以“点”为主。而整体推行还处于探索阶段,试点的成功做法暂时不具备上升到制度层面的条件。同时,公推直选暴露出一些带有普遍性的关键问题,直接影响到这方面的改革和发展。
  (一)原动力不足
  近年来,各地公推直选的试点情况表明,作为参与者、执行者和推动者的党员群众、基层干部及部分地方党委,进行改革的内在动力时有疲怠。
  1、参与者被动参与。党员群众是否积极主动地参与党内民主活动,这是评判党内民主建设有没有取得实质性进展的一项重要指标。在公推直选的试点中,党员群众的平均参与率基本保持在90%以上。但实际上,许多党员群众参与公推直选,或多或少地表现出“三不”:一是“不愿”。多数基层党员群众渴望推进党内民主,而一旦真的让他们参与,又往往不愿意“出头”。在公推环节上,党员个人自荐的比例很小。二是“不敢”。有些条件优秀的年轻党员干部。担心推上了却选不上被人笑话,更害怕组织对自己有看法,影响到自己的政治前途。三是“不想”。有些党员根据过去参与的实际效果不明显,作出经验性判断,认为“参与不参与一个样”、“参与了也是白参与”。最终选择参与也不过是走过场、敷衍行事。
  2、执行者消极执行。乡镇党员干部是公推直选试点的实际执行者。他们对公推直选的认识和作为,直接关乎试点工作的成败。然而,乡镇部分党员干部却以消极懈怠心理对待公推直选:一是认识党内基层民主建设的重要意义不到位,甚至将其与地方经济发展对立起来,缺乏主动推进的热情,畏惧公推直选以后党内外群众的监督力度;二是单纯地奉命完成政治任务,把上级党委关于公推直选的相关制度和文件精神停留在口头上、会议中,变成应付上级检查、政绩考核的“虚作”;三是注重“量”的追求,不注重“质”的把握,关注“试点多少”远胜过“试点怎样”。没有在公推直选带来的制度创新、体制突破推动本地发展方面狠下工夫。
  3、推动者保守推动。公推直选的做法,发自乡镇基层党组织,但推动推广的主力源于地方党委、特别是区(县)党委。通观10年来的公推直选试点,只有少数的区(县)党委敢于、善于和勇于改革,通过创新促使公推直选走向制度化、长效化和规范化。而多数的区(县)党委尽管也响应党中央关于积极推进党内基层民主的号召,却有意识地控制着改革的进度、广度和深度:一是对公推直选的必要性认识得不清不透,认为可推行亦可不推行的不乏其人,即使勉强推行也难以坚持下去;二是对明显不符合时宜的法律法规条款不能够创新运用,公推直选限于陈规旧条而易流于形式;三是与自身“官位”挂钩,担心基层的公推直选如进行顺利,势必扩大范围和提高层级,从而改变原有的权力授受关系,即由上级党组织直接任命授权转变为党员群众投票选举授权。
  (二)竞争不充分
  作为党内选举制度的重要创新,公推直选吸收西方国家民主选举的成熟经验,提高了竞争的力度。而整个选举过程和最终选举结果要求在可控制的范围内,公推直选的真实性和竞争性就打了折扣。
  1、候选人提名方式的限定和候选资格的限制。最近的试点情况表明,深圳市福田区提名候选人虽然尝试了党组织不参与提名、全部由党员自荐和党员联荐的新形式,但产生初步候选人,大多数地方仍然采取党组织推荐、党员自我推荐和党员(群众)联名推荐的形式。其中,组织推荐的人选,要么在候选人数量上占相当大比例,要么不经过公推环节径直进入到直选环节。显然,这样做破坏了选举的平等性和公平性,尤其不利于体制外参选人的竞争。另外,试点地还要求报名竞争者必须是国家正式干部,并且具有科级、副科级的相应级别。如四川省平昌县要求参选者“具备专科以上学历、3年以上党龄,任副镇级实职2年以上或现任正镇级实职”,其年龄必须在45周岁以下(被评为市级以上优秀党委书记的人选,年龄可以适当放宽),并且符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第6条、第7条的规定。对于以农民为主的乡镇党员队伍来讲,这样的要求无疑是排除了普通的党员、干部,而把参与竞争的机会给了少数人,实质上还是“从少数人中选人”。
  2、程序设计不利于选举人意志的真实表达。根据《中国共产党章程》(简称《党章》)、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(简称《暂行条例》)和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的相关规定,在选举人正式投票之前。安排被选举人与选举人见面、被选举人发表参选演说、大会印发被选举人简介,让选举人了解被选举人。按照目前的程序设计,双方的直接交流时间短,选举人远不能全面掌握被选举人的德、能、勤、绩、廉的表现。一部分体制外的优秀参选人,由于没有足够的时间和平台来展示自己的才与能,因而难以赢得广大党员群众的认同和选票。此外,有的地方尝试“倒着选”的方法,将书记竞争中的落选者转为副书记候选人,实际上是给参与书记竞争的人选提供了两次机会。对于竞争副书记的候选人来说,这有失公允,也歪曲了选举人的意志。

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