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社会管理与社会建设:历史、战略、未来
2012年04月20日 16:02 来源:中国社会科学网 作者: 字号

内容摘要:2011年胡锦涛同志的2·19讲话,全面论述了社会管理,并提出了社会管理格局设计、维护群众权益机制、流动人口和特殊人群管理服务、公共安全体系、基层社会管理和服务体系、非公有制经济社会组织管理、信息网络管理、思想道德建设等八个方面的任务。

关键词:社会管理;社会建设;胡锦涛;中国社会;社会矛盾;社会学是;社会学理论;郑杭生

作者简介:

  【个人简介】郑杭生(1936-),浙江乐清人,出生于浙江杭州,成长于浙江余姚。现为中国社会学会名誉会长,教育部社会科学委员会委员,教育部社会学学科指导委员会主任委员,国家社会科学基金社会学评审组组长,中央马克思主义理论研究和建设工程社会学首席专家,中国人民大学社会学理论与方法研究中心主任、社会学一级教授、博士生导师;兼任华中师范大学社会学院名誉院长。曾任中国人民大学副校长、国务院学位委员会政治学、社会学、民族学组召集人,中国社会学会会长。郑杭生教授在社会学理论上建树颇多,先后提出了“社会运行论”、“社会转型论”、“社会学本土论”、“社会互构论”等四论。这四论被认为是“在世界上提出了具有东方学术品格的中国人自己的原创性社会学理论”,他和他的学术团队在社会学界被称为是东方“社会运行学派”,他本人被认为是“中国特色社会学理论的开拓者”之一。有学者认为,他的社会学理论标志着“中国特色社会学在世界社会学格局中的兴起”。
  童潇(以下简称童):郑老,您好!非常感谢您能接受我代表《社会科学家》杂志的访谈。这次访谈您想围绕“社会管理”和“社会建设”的主题展开,应当说,自 2004年中央较为完整提出并阐述“建设社会主义和谐社会”的概念以来,关于社会管理与社会建设的问题就被置于越来越重要的位置。特别是胡锦涛总书记 2011年 2月 19日在中央党校出席“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式”上,专门就社会管理做了重要讲话,指出“社会管理说到底是对人的管理和服务”,“社会管理要搞好,必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设”,并就当前要重点抓好的社会管理工作提出 8点意见。郑老,您能否从社会学和社会发展的角度为我们解读一下这里面所透露出的有关信息。
  郑杭生(以下简称郑):好的。非常高兴能有机会和《社会科学家》的读者以及广大学友共同来探讨社会管理和社会建设。关于你提的这个问题,我想说两点:第一,从学理上看,社会建设并不是一个全新的概念,而是一个历史概念。例如,政治家孙中山先生在《建国方略》( 1917年)中就曾明确提出过“社会建设”,并把“社会建设”看作是一种提高四万万同胞素质、把他们团结起来的途径。同样,在上世纪 30年代社会学家孙本文出版了以《社会建设》命名的杂志。既然这样,我们今后研究的重点,应当放在揭示社会建设的新的时代内容上。新的时代内容主要包括:新的时代提出了新的任务和新的挑战;较之于上世纪前期的社会建设,现在社会建设影响力的无可比拟;社会建设的本质内涵得到了明确揭示;它与民生为重、为民谋利、落实公平正义的联系得到清楚宣示;它与社会管理、社会服务的关系得到系统展开,等等。这次由党中央总书记专门以社会管理为主题并单独就这一问题系统地发表讲话,这在新中国成立以来还是第一次。它传达了这样的信息:我国的最高领导层、决策层越来越认识到,加强社会管理和社会建设对我国社会发展的重要和紧迫,推动社会管理和社会建设的创新实践将是当前和今后一个时期内我国社会发展的一项重大任务。
  第二,把社会管理和社会建设放置到重要位置,一方面,是对我国“矛盾凸显期”的应对。改革开放以来,我们国家实行的是以经济建设为中心的发展战略和发展模式,在这种战略和模式下,虽然也有社会建设和社会管理,但主要依附于经济建设。在以经济建设为中心和经济不发达的背景下,社会管理和社会建设,要处理的问题比较少,工作也相对简单。现在随着我国的进一步发展,原先不曾出现的社会问题,或者很少出现的社会问题,像人口流动增加、环境资源承载加重、财富资源配置不公等问题,经过多年积累,爆发出来了,把我国推进到了“矛盾凸显期”。在这种情况下,管理新增社会事务,更好维护公民基本权益,加强对社会秩序的干预等任务,就迫切地摆在了面前,提上了日程。另一方面,社会管理和社会建设本身,也必须与时俱进,包括社会治理的理念的更新,手段的创新等。新中国建国以后,我们主要是依靠“单位管理社会”“,单位办社会”的社会管理和社会建设方式。在城市,通过全民所有制、集体所有制单位来搞社会管理和建设;在农村则是通过人民公社来贯彻实施。伴随着国有企业转制、私营企业成长、农村人民公社解体,越来越多新经济、新社会组织的产生,互联网成为社会格局中的一股重要力量,个人个性不断张扬,党和国家要实现新时期对社会的驾驭,必须要进行社会管理和建设的手段创新,如增加政府公共服务支出,以社区作为一种管理和服务供给的单位,以信息化创新作为管理工具,等等。所有这些,都要求我们社会管理和社会建设要更加实事求是,“以人为本”,把科学精神和人文关怀结合起来,使我们的社会管理既能维护社会秩序,又能促进社会活力,使我们的社会成为一个有序与活力兼具的社会。
  童 潇:郑老,您可否从中国社会大转型的角度,为我国回顾一下社会建设、社会管理以及和谐社会理论发展的历程?
  郑杭生:好的。就和谐社会理论来说,最早可以追溯到胡锦涛同志在贵州担任省委书记之时, 1988年 1月,胡锦涛同志到毕节考察,有感于当时贵州毕节的社会发展、社会建设及社会管理存在很多问题,如人口超生、生态脆弱、人民生活贫困等,他提出了一个设想,那就是把毕节办成为一个生态试验区,探索走一条人与自然和谐相处、经济社会可持续发展的道路,并为当地社会发展确定了“生态建设、扶贫开发、人口控制”三大主题。 1988年 4月,在胡锦涛同志邀请下,八大民主党派前往贵州智力支边,时年 6月,经胡锦涛同志努力,国务院正式批准了“贵州省毕节地区开发扶贫、生态建设试验区”,这是和谐社会理念的萌芽。因此,贵州同志说,和谐社会是在贵州提出来的。①
  在中央文件中,从和谐社会到社会建设、社会管理,其概念演进也有一个历程。 2004年以前,党的文件中也有有关“社会”与“和谐”的提法,比如说十六大报告中有“社会更加和谐”。但是,对社会建设、社会管理还没有单独的表述。最先完整提出和谐社会概念的是 2004年党的十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。这份文件把“提高构建社会主义和谐社会的能力”专门作为了第七部分,这是中央文件中第一次以一定篇幅章节对和谐社会内容所作的单独阐述。之后, 2005年 2月 19日,在中央举办省部级干部专提研讨班上,胡锦涛同志系统提出了和谐社会的概念,指出了和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。 2006年 10月,党的十六届六中全会又发表了《中共中央关于建设社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,这是专门以社会建设为主题发的一份完整的文件,成为了我国和谐社会建设的纲领。 2007年 10月,党的十七大,进一步在和谐社会的背景下,提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,具体论及社会建设所涉及的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六个主要方面。 2011年胡锦涛同志的 2· 19讲话,全面论述了社会管理,并提出了社会管理格局设计、维护群众权益机制、流动人口和特殊人群管理服务、公共安全体系、基层社会管理和服务体系、非公有制经济社会组织管理、信息网络管理、思想道德建设等八个方面的任务。紧接着, 2011年 5月 30日,胡锦涛同志主持政治局会议,进一步研究加强和创新社会管理问题,提出了社会管理“以人为本、服务为先,多方参与、共同治理,关口前移、源头治理,统筹兼顾、协商协调,依法管理、综合施策,科学管理、提高效能”的原则。
  应当说,和谐社会理论不断深化,与我们国家的大转型有着重要的关联。以前我曾经说过,中国社会的转型有两条主线:第一条是从计划经济转向市场经济的经济转轨;第二条是从传统型社会转向现代型的社会转型。随着市场经济逐步建立,第一条主线正在逐渐完成,这意味着由传统型向现代型社会转型第二条主线将被置于更为重要的位置。我们的转型也将进入一个新的阶段。一是要从原来的单线式的经济型转轨转向以经济社会共同发展的复合型的转型转变;二是随着社会转型向深水区迈入,要求转型所关注的内容更为精细,更能够“瞄准”社会实际。和谐社会理论的提出标志着我国社会转型地位的进一步突出,而社会建设和社会管理的提出则使和谐社会的理念、理论进一步深化,有了加以落实的路径和手段。这表明,有关和谐社会、社会建设、社会管理的理论推进,有一个理论形态递进和理论结构丰满的过程。与此同时,也相应地提出了社会管理的手段应当科学化、丰富化、多样化、高效化、精细化的要求。
  童 潇:从当前短期和中长期看,您认为,我国社会建设和社会管理的重点应当放在哪里,应当赋予社会建设和社会管理哪些具体任务?
  郑杭生:这一点,胡锦涛总书记的 2· 19讲话,谈得比较完整,这是我们当前一段时期,及今后很长一段时期所要把握的重点。我这里再从学理角度谈一谈涉及社会管理、社会政策调整,或者说是落实胡锦涛同志社会管理讲话方向的几个问题。
  一是要使财政结构向民生和公共服务倾斜。刚才已经谈到,党和政府在社会建设和社会管理中有领导和负责的责任,而要领导好、负责好,进行必要的投入是绕不开的。但是,由于社会建设并不是经济建设,经济建设和经济管理投了钱以后会带来直接地、显性地回报,而社会建设的投资回报则来得隐性。因此,这就有一个向民生投入的动力问题。我曾经说过,财政的钱是留不住的,不是花在这,就是花在那,而最值得花在普通百姓身上。要防止这些钱被少数人不合理地或不合法地拿走,造成两极分化,更要防止这些钱这样那样被外国人吸走,变成外国人的各种福利。因此,这就要求建构一个向民生倾斜的财政结构。从国外的情况来看,企业才是经济投入的主体,只有在经济低迷时,才进行政府投入以拉动经济的增长。但是,我国一些地方政府则由于地方竞争的压力,在某种程度上陷入了经济增长率的“军备竞赛”,形成了经济投资的饥渴症,这是很不正常的。我们要切实转变政府职能,让政府以更多的投入转向社会建设和社会管理,转向“民生投入”,推动社会的发展,实现民众福祉的增长。当然,也要注意,这里的民生投入是相对性的,不是一个绝对数,这是因为现在的民生投入,主要还是靠财政,但财力是有约束的,否则必然带来的是大幅加税,再说各地民生情况也不一样,因此这是一个在既定约束下如何做好文章,特别是地方文章的问题。目前最要做的是能在有限财力下去“惠底层”。
  二是在资源配置上要重心下移和三大部门平衡。这中间,所谓重心下移就是要把基层的积极性给调动起来,我一直说,社会创新要注重“草根精神”,为什么会有“草根精神”?原因在于基层具备创新的土壤,它往往直接面对社会生活实际,社会现实会逼着它把理论与实践相结合。重心下移就是要向地方基层放权,在不违反大政方针前提下,要给地方创新以相应保护、鼓励、称颂和实际支持。而所谓三大部门间协调,则是指要在国家、社会、市场间有所协调,不能形成强国家、强市场,弱社会、小社会。我们说,国家有公权力,往往是强势的;企业有经济实力,因此也是强势的;社会也有声誉、认同,但是它讲究的是公益性,既没有府那样的权威,也没有市场那样的力量,往往是弱势的。这就要求国家和企业多重视一些社会,国家要有社会责任,用公权力的干预,通过税收、税前减免、转移支付等工具支持社会。企业也要有社会责任,通过无偿捐赠、创办基金会,建立社会企业去支持社会,这一点尤其重要。我们要引导公权力的作用方向,使之能有效管理,支持好第三部门的发展,去吸聚“逐利”资本对公益的“逐益”,以实现资源配置上的平衡。
  三是在矛盾协调上向源头管理倾斜。社会矛盾管理是社会管理的重要环节。我走了全国很多地方,客观地讲,现在有相当一些地方之所以社会矛盾多发频发,一个重要的原因是一些地方性政策出台还没有把社会稳定风险给考虑进来。主要体现在有些地方官员好心办一些事,或者下决心想办一些事,但由于没有考虑社会矛盾,不仅没有达成愿望,反而引火上身;还有一些官员推出社会政策没有考虑时机,最后使得新政策成为了社会矛盾爆发的导火索。而一旦这些社会矛盾蔓延,群众依法维权或进京上访,却又成了信访、政法和基层社区干部的责任。而问题在于信访、政法和基层社区由于没有事权,根本无法从源头上解决矛盾,只能暂时性地把矛盾压制下去,最后是钱花了很多,却更失信于民。因此,新时期,把矛盾消解在源头十分重要。在这个意义上看,一定要有社会稳定风险(或社会影响)评估的机制。在出台公共决策之前,应当把决策交给第三方来进行社会影响评估,或者交给信访、政法、基层社区部门或政策研究室、政府研究中心来评估。大型项目,牵涉社会矛盾项目必须要经过评估才能“上马”,当然交给第三方评估更好。
  四是在体制设计上应建立专司社会管理的有关部门。社会建设和社会管理有一个事权的问题,这就涉及到一个体制、机制的问题,必须要有有关部门拿出公权力来进行管理,该管的事一定要管起来。在体制建设方面,应当说,目前一些地方已对此进行了探索,北京成立了市社会建设工作办公室,上海也成立了上海市社会工作党委、上海市社会建设领导小组办公室。但一些同志反映,稳定的事有政法委、综治委管,社会保险的事有人保局管,社会救助、福利、社团、社工有民政局管,精神文明有文明办管,就是志愿者也有文明办、团市委管,社建办没事做,只能搞搞调研。这就有个悖论,一方面,很多需要进行社会管理的事没有人管;另一方面,却有机构确实似乎没有事情可以做。这就要求体制机制创新,整合并增加现有社会管理、社会建设的职能,可操作的方案一是把社建委建构成为一个类似于发改委这样的有关社会建设和社会管理的宏观性协调部门,或者把发改委社会司的有关职能拿出来,单独组建;二则是把社建委与像民政、人口计生、文明等有关部门合并,建立社会管理 5的大部制,采用综合管理、综合执法的方式,既处理日常事物,又应对全局性、突发性的问题。当然,这还可以进一步讨论。
  童 潇:现在我们把社会建设和社会管理放置在了一个更为突出的位置,这是否意味着我们国家的发展战略转型?新时期,我们又如何处理好社会建设与经济建设、政治建设、文化建设之间的关系?
  郑杭生:可以在一定程度上这样认为。以往我们国家的现代化建设,主要是一种赶超战略,赶超什么?主要是经济上的赶超,现在看来,光有经济是不够的,“不能经济一条腿长,而社会一条腿短”。社会保障的完善,社会投资的增长、社会秩序的维护,基层社会和社会团体的发育,与经济建设同样重要。一方面,只有社会成员有良好的社会保障,有稳定的经济收入,他才敢于消费,作为经济增长马车的消费才能真正被启动起来;另一方面,也只有有稳定的环境,程序正义的存在,市场经济才能找到其安身的场所,才能建立真正的市场经济。因此,不能只有经济,而没有社会。社会建设和社会管理应当成为一种国家战略。总理代表国务院在 2011年两会上所作的“十二五”报告里,突出地讲“要加强和创新社会管理,加快建立健全维护群众权益机制、行政决策风险评估和纠错机制,加强信访、人民调解、行政调解工作,拓宽社情民意表达渠道,切实解决乱占耕地、违法拆迁等群众反映强烈的问题。”总书记“七一讲话”中提到“必须从维护最广大人民根本利益和实现国家长治久安的战略高度抓好社会建设,推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。”这都是政策信号,表明了我国发展战略的重心正在一定程度上进行转移。我这里之所以提“在一定程度上”,这是因为我们也不能把社会管理和社会建设极端化。我一直强调做任何事情都不能去走极端。虽然,我们社会学界一直强调要加强社会建设和社会管理,但是,也要客观地说,我国还是世界上最大的发展中国家,生产力毕竟才是一个国家发展的最终决定力量。国外有人说, 2016年(也有一说是 2039年)中国经济总量将超过美国成为世界上最大的经济体。即使这样,我们也要看到我国有很大的人口基数。因此,也还必须注重经济增长和经济发展。经济落后了,社会建设的钱(至少是财政投入,事实上还包括企业社会责任)也会出现问题。现在是经济这条腿长,社会这条腿短。两者平衡的方法就是让社会这条腿要跟上,并且提高经济质量,而不能简单采取放慢经济发展速度这种方式。处理政治建设和文化建设也是一样的。当前中央强调要对改革有“顶层设计”,意思讲的就是,要搞配套改革,各项改革之间要齐头并进。在顶层上有宏观把握,让各种改革措施之间形成合力,而不是互相抵消,互为掣肘。
  童 潇:您在上个世纪 80年代就曾提出,社会学是研究社会良性运行与协调发展条件和机制的一门学问,并提出社会学的根本任务在于“增促社会进步,减缩发展代价”,那么,在一个更讲社会建设和社会管理的时代,社会学应当为建设社会主义和谐社会做出哪些贡献?
  郑杭生:我在上世纪 80年代提出,社会学是一门研究社会良性运行与协调发展条件及其机制的综合性具体社会科学。我提出的这个社会学定义有两个要点,一是把社会学与社会运行联系起来,以往认为,社会学是一门剩余学科,我的定义里,强调了社会学的综合性,这种综合性的主线在于社会运行;二是把社会学与价值追求联系在一起,以往要么认为社会学是价值中立的,认为社会学要对价值判断“祛魅”;要么认为社会学价值不中立,是改良性的为资本主义服务的学科。上述社会学定义表明社会学是有内在的价值追求的,并且其价值在于是让社会走向良性运行,能“增促社会进步,减缩发展代价”。这也就表明了社会学具有参与社会建设、社会管理的责任;既然社会学研究的对象是社会良性运行和协调发展的条件和机制,那么社会学本身也就应当具备参与社会建设和社会管理的水平和能力。
  从上世纪 80年代开始,我国启动经济体制改革,经济学家在其中发挥了重要作用,大量经济学家参与到了我国经济政策的设计论证,像我国的农村改革、股份制改革、市场经济改革里都有经济学家的身影。而当前,社会建设和社会管理被置于更为突出的位置。可以相信,以后社会学家也将有更多的机会去介入我国的社会大发展、大战略的顶层设计,将有机会为社会发展做出更多的贡献。但是,我想要说的是,社会学家准备好了吗?社会学家在学术工具上准备好了吗?社会学家在责任担当上准备好了吗?我曾经在对中国社会学的研究路径提出了四句话“:立足现实,开发传统,借鉴国外,创造特色”。这里我想进一步讲,在新时期,我们既要“立足现实”,也要“提炼现实”;既要“开发传统”,更要“超越传统”;既要“借鉴国外”,更应“跳出国外”;从而正确总结“中国理念”,科学概括“中国经验”或“中国模式”。当代中国不断发展,中国社会是各种各样思潮的汇集点,遵循这一研究路径,尤为重要。
  记得金融危机来临时,国内外有些人都在抱怨:经济学是好的,事情都是让经济学家搞坏的。我衷心希望以后,中国社会学家能对中国社会管理、社会建设起良好的引导作用,不要以后大家说,社会学是好的,中国社会管理、社会建设的事情,都让社会学家搞坏了。社会学和社会学家既要有参与社会建设、社会管理的雄心大志,但也要自省自身的不足,对社会运行有敬畏之心,对干预社会所会产生的正负功能有清晰的认识,可以说是任重而道远!我特别希望包括你在内的青年学者,能朝这个方向努力,用自己的“理论自觉”去参与社会建设和社会管理的伟大实践!
  责任编辑:春华

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