一、传统社会的乡村治理结构

　　中国由于是一个幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡的大国，在长达2000多年的封建社会里，即使实行高度中央集权的统治，拥有庞大的官僚集团和体系，但是也难于直接统治乡村，即所谓的“政不下县”，而不得不依靠士绅地主和宗族制度来实施乡村治理，上传下达，维持秩序。这个处于国家与农民之间的乡绅阶层，具有承上治下的职能，即替国家征收各种赋税和摊派，对下则负责管理地方的公共事务，这种地主士绅的统治往往还借助于族权。

　　众所周知，在以科举选拔官僚的中央集权制的封建社会里，乡村治理基本把持在地方士绅手中。科举制不仅为国家选拔了大量“知识精英”从政，也为乡村培养了大量士绅(有文化、有功名的地主)，由于城乡差别很小和家族渊源，这些地主往往是“耕读之家”，世代居于乡村，他们往往既了解政治(政府)，也熟悉地方情况，“修身齐家”的延伸就是维护和造福所在地方。因为他们这样做，从经济学角度看，实际上也是追求利益的最大化；因为不仅他们的生产消费来自于当地的环境和条件，他们世代形成的亲戚也生活于当地，甚至他们的身家性命也来自于地方的安全，更不用说他们实现更高层次的社会认可和成就感了。因此，除了“摊派”以外，这些士绅自然要从他们收取的“地租”中自愿拿出一部分，来维持地方事务的开销，如教育、道路、赈济等。同时，在传统的农业社会里，地方事务毕竟有限，因此费用也很有限，是地方士绅能够和愿意负担的。　　

　　二、1840年以后乡村治理结构的窳败

　　但是，这种国家通过乡绅治理农村的局面在鸦片战争以后被打破了。随着工业化、市场化和城市化的推进，不仅农业成为收益低的产业，农村生活条件越来越落后于城市，而且新兴知识的学习、有用信息的集散，乡村也远不能与城市相比(特别是科举制的废除)，于是传统的居于乡村的“耕读之家”，开始转业和流向城市。从19世纪末新兴产业和新式学堂的兴起，使得从前以产品和资金纯流向城市(包括外国)的城乡关系进一步增加到乡村精英大规模向城市流动。导致了农村不仅经济枯竭、而且人才枯竭。这也是20～30年代，不仅中国共产党，而且许多研究农村和试图振兴农村的知识分子，如晏阳初、梁漱溟等大声疾呼知识分子到农村去帮助建设的原因。

　　农村知识精英(主要是青年)大量流失，而农村管理依然延续着传统的“士绅治理”，同时这种治理的难度又远远超过了过去。一是现代化和“政府主导型”导致的乡村事务繁多，专业知识和财力都不足，；二是政治腐败和战乱，导致上级政府、甚至军阀横征暴敛，征粮、征兵成为乡村政权的主要任务，根本无法维护正当的地方利益。这都导致乡(镇)管理人员无力承当起乡村政权的基本职能。

　　在这种情况下，农村就出现了所谓的“土劣化”倾向。即使是好人，要执行和完成上级政府布置下来的任务，也必须去超过限度地搜刮农民，走向与民众对立的反面。因此，乡绅中好的越来越少，土豪劣绅越来越多；对于乡村管理，“好人不愿干，坏人争着干”。即美国学者杜赞奇所说的“赢利型经纪人”不断取代“保护型经纪人”。 [1]这种趋势从清末到1949年新中国建立前，愈演愈烈。在1949年前后中国共产党领导的土地改革中，曾经担任过乡村基层政权职务的人一般都民愤很大，这也反映出民国时期农村基层政权与农民的对立程度。