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程雪阳:加强土地法律制度供给 助力实施乡村振兴战略
2018年05月30日 17:18 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:程雪阳 字号

内容摘要:在执行和落实的过程中,不仅要加强组织建设、物质、文化和经济资源投入,而且应当进一步加强法律制度供给,特别是土地法律制度供给,从而确保该战略的实施拥有坚实的法律基础和制度保障。改革土地用途管制制度在乡村振兴的过程中,许多农村地区也需要开展现代工商业建设甚至“自主城市化”,而且随着农业现代化的不断推进,农村也需要大量的物流、仓储、农产品加工等建设用地。第二,尽快修改《物权法》《担保法》中关于“宅基地使用权不得抵押”“土地承包经营权不得抵押”等规定,允许“农房使用权”和“土地经营权”抵押、担保并在更大市场范围之内进行流通。

关键词:建设用地;土地利用;宅基地;乡村;农村;供给;法律制度;经营权;使用权;年度建设

作者简介:

  2018年中央一号文件强调,“实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代‘三农’工作的总抓手”。中共中央提出的乡村振兴战略及其具体的战略方案意义重大,应该得到严格执行和落实。在执行和落实的过程中,不仅要加强组织建设、物质、文化和经济资源投入,而且应当进一步加强法律制度供给,特别是土地法律制度供给,从而确保该战略的实施拥有坚实的法律基础和制度保障。

  加强农村土地产权制度供给

  改革开放以来,通过人民的不断努力和创造,我国乡村地区的经济取得了长足发展。不过,要促进我国乡村地区进一步发展,就需要按照“城乡一体”的原则吸引更多的资本、知识、技术和人员进入到具有发展潜力的乡村。然而,由于我国乡村的土地登记制度多年来不完善、不健全,因此不但限制了乡村土地和空间资源在社会和市场上的流通能力和流通范围,而且也抑制了城市中先进的生产力到乡村中去寻找投资和发展机会的积极性。现代社会越来越变成“陌生人社会”。在这种社会中,传统“熟人社会”中道德、乡规民约、口碑和乡情关系对人的约束力正在慢慢减弱,适用范围也在逐步缩小,因此,只有当国家法律能够提供明确且强有力的产权制度时,各种投资者才能够拥有足够的信心去参与乡村的振兴和发展。近几年来,中央已经在集体经营性建设用地、宅基地、土地承包地等领域加快了确权登记的步伐,这是非常重要的改革,应当及时通过法律的修改和完善予以确认并加以保障。

  加强集体土地流转制度保障

  我国目前的农村集体建设用地约为2943.2万公顷(4.42亿亩),其中,宅基地占比70%(约3亿亩)。如果将现存的3亿亩农村宅基地加总在一起,比现有的城市建设用地规模还要大。然而,根据我国现行法律的规定,规模如此庞大的宅基地虽然属于受法律保护的用益物权,但却既不能进入建设用地市场流通,也不能进入金融市场为其财产权人提供融资机会。另外,由于宅基地是可以无偿申请的,由此导致1996—2012年间,我国的农村人口减少了1.33亿人,农村居民点用地却增加了3045万亩。实际上这些新增的农村居民点利用率并不高,大多处于低效利用乃至闲置浪费的状态,因为几亿到城市工作的农民只有春节等重大节日才回去居住在这些建设在宅基地上的房屋。2015年12月,全国人大常委会作出了《授权国务院在天津市蓟县等59个试点县(市、区)暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定的决定》,2017年8月,国土资源部、住房和城乡建设部又印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,这些改革都是落实乡村振兴战略的重要举措,因此在试点结束之后,应尽快纳入法律制度之中。

  改革土地用途管制制度

  在乡村振兴的过程中,许多农村地区也需要开展现代工商业建设甚至“自主城市化”,而且随着农业现代化的不断推进,农村也需要大量的物流、仓储、农产品加工等建设用地。但农村很多合理的用地需求却不能得到现行土地用途管制制度的支持。之所以这样说,是因为对于地方政府和具体的土地开发者来说,具体的土地开发项目不仅要符合土地利用总体规划,而且必须拥有足够的年度建设用地指标,方能依法批准这个项目落地。“年度建设用地指标”从何而来?有关部门每年会制定并下达“全国土地利用年度计划”,然后通过不同层级的政府层层分解,最终转变为各省、市、县和乡镇当年的年度建设用地指标。

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