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北京将通过规模精简、功能减负和空间紧缩精准“减量”,形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展模式—— “减量发展”:首都开启高质量发展的新航标
2018年05月28日 17:00 来源:北京日报 作者:仇保兴 邓羽 字号

内容摘要:“减量发展”之本质和意义自党的十八届三中全会做出全面深化改革的部署,提出“加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”以来,京津冀协同发展与北京非首都功能疏解战略相继实施。目前,北京产业用地约60%是工业仓储类用地,其中城与乡产业功能结构失衡,现状村庄建设用地约1321平方公里,远超过《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的730平方公里指标,集体建设用地快速增长、粗放蔓延,吸引了大量不符合首都功能的产业功能。一方面,以水资源、生态资源承载能力和可持续利用为科学依据,严格实施“双控”,基本保持山区现状建设用地总量稳定,遏制平原地区城乡建设的粗放蔓延,逐年减少城乡建设用地规模,总体多减少增,实现建设用地总量减少。

关键词:建设用地;城乡建设;减负;减量发展;增长;产业;集中建设;紧缩;北京;生态

作者简介:

  经历改革开放40年来的高速增长,中国一跃成为世界第二大经济体,铸就了城市发展建设的辉煌成绩,但同时也正在面临严峻的生态环境挑战。为了有效应对与化解生态环境风险,“减量发展”正在成为助力生态文明建设的重大战略手段。“减量”,核心是“问题调控”,以减重减负为路径切实转变粗放扩张式增长,遏制生态环境危机;“发展”,核心是“结构调优”,以资源要素科学重构来支撑高质量发展,实现以人民为中心的生态文明。可见,减量发展既是问题所需,更是未来所向。

  “减量发展”之本质和意义

  自党的十八届三中全会做出全面深化改革的部署,提出“加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”以来,京津冀协同发展与北京非首都功能疏解战略相继实施。近年来,习近平总书记对北京作了三次重要讲话,深刻阐述了“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”这一重大课题。党的十九大为北京做好首都工作进一步指明了方向。贯彻落实习总书记重要讲话精神和党的十九大精神,正推动着北京这座伟大城市深刻转型,从集聚资源求增长到疏解非首都功能谋发展,北京成为全国第一个“减量”发展的城市。减量发展是首都追求高质量发展的鲜明特征与应有之义,已经成为开启新时代首都现代化建设的新航标。

  “减量发展”之本质在于:必须在尽可能减少消耗不可再生资源、传统粗放的生产要素和一般的自然资源的基础上构建新的发展模式。对北京来说,当务之急在于贯彻落实新一轮城市总体规划、实现非首都功能疏解。也就是说,“减量发展”是首先考虑“土地空间资源”减量基础上的新发展策略。

  长期以来,北京高速增长带来了城市规模巨大且人居环境退化、城市功能密集且结构失衡、城镇空间庞大且蔓延无序等诸多问题,引发了对“规模精简”“功能减负”和“空间紧缩”的强烈诉求,亟需依据“严格引控以精简规模,合理调疏以减负功能,有序增减以紧缩空间”的调优路径,切实实行“减量目标管控、规划编制落实、实施政策创新”的应对策略,实施“减量发展”战略。

  北京长期高速增长引发的“减量发展”诉求

  一是城市规模巨大且人居环境退化引发的“精简”诉求。北京核心区面积约92.5平方公里,空间半径约5公里。但其现状建筑密度过高,现状常住人口密度已达到2.38万人/平方公里,总体已接近曼哈顿,是东京都核心区、大伦敦核心区的2倍左右。首都核心区还面临着整体历史文化保护与政务创新环境塑造等严峻挑战。北京中心城区面积约1378平方公里,空间半径在20~30公里,已是超高建筑密度地区,是大伦敦、东京都现状建筑密度的2.5倍左右。现状常住人口密度0.93万人/平方公里,略高于大巴黎,是东京都、大伦敦的1.5倍左右。反之测算北京单位土地产出效率,GDP每增加100亿元,对应建设用地增长1.8平方公里,常住人口增长2.8万人,GDP增长依赖土地投放和人口增长的状况还未根本扭转,反映了整体还处于相对粗放发展的阶段。此外,目前北京全社会劳动生产率仅为19.6万元/人,而东京都市圈、大伦敦、巴黎大区和纽约大都市圈全社会劳动生产率分别达75万元/人、90万元/人、94万元/人、99万元/人,相比之下,北京土地利用低效,提升空间较大。总体来看,对标国际都市,北京城市规模呈现出高密度集聚而人居环境退化特征,尤以核心区与中心城区为甚。因此,亟需通过精简城市规模,倒逼数量驱动向质量驱动转变,提高地均产出率和全社会劳动生产率,提升城市发展质量。

  二是城市功能密集且结构失衡引发的“减负”诉求。北京中心城区的过度集聚建设,形成了庞杂而复合的功能体系,是“大城市病”问题最为凸显的地区。据不完全统计,中心城区集中了全市60%常住人口,70%就业人口与经济总量,83%科研院所与高校,67%医疗机构。中心城区以外地区产业功能过度粗放发展,居住功能空间受限且品质不高,高精尖技术的创新功能和国际人才的吸引力也面临退化。大量通过地价优惠招商引资产业集聚发展设立的产业开发区、功能区100多个,相应区域的可负担住房、优质公共服务等明显供给不足,是以较低成本推动城市扩张,降低了城市发展的质量和可持续能力。目前,北京产业用地约60%是工业仓储类用地,其中城与乡产业功能结构失衡,现状村庄建设用地约1321平方公里,远超过《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的730平方公里指标,集体建设用地快速增长、粗放蔓延,吸引了大量不符合首都功能的产业功能。此外,产业用地规模占城乡建设用地比重已达到27%,全市职住功能用地比为1∶1.3,造成生产与生活功能结构严重失衡,而相同尺度东京都市圈职住功能用地比约1∶3.1。因此,亟需功能减负,改善城市功能结构性失衡问题,破解交通拥堵、设施不足、房价高企等“大城市病”的关键症结。

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