■本期主持:陈锋(武汉大学中国传统文化研究中心教授)

　　■本期主题:清代财政转型与国家财政治理能力

　　主持人语

　　传统社会的国家财政,从总体上体现着国家政权为实现其职能,对一部分社会产品进行分配和再分配而形成的以国家为主体的分配关系。清朝处于中西交汇、新旧交替、社会巨变之中,各项制度多有变化。清代财政制度的沿袭与创新、财政思想的变化,以及近代财政体制的发端,不仅与国家机器的运转、国家治理和社会稳定息息相关,而且关涉到人民的生存状况、社会经济的发展。探讨“清代财政转型与国家财政治理能力”,具有重要的学术价值和现实意义。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱。唐代财政改革家杨炎称:“财赋者,邦国大本,而生人之喉命,天下治乱、重轻系焉。”宋代学者苏辙称:“财者,为国之命而万事之本。国之所以存亡,事之所以成败,常必由之。”探讨清代财政制度的创新以及不同时期的财政体制变化,有助于窥察财政本身的重要性以及与社会经济的多面相关系。

　　一、清代前期的传统财政模式沿袭、变迁与创新

　　清朝财政在总体上沿袭明代之制,同时又经过了不断的制度创新和完善,最终形成了具有自身鲜明特点的财政体制。

　　所谓“清承明制”,只是一种大致的说法。总体上沿袭前代并不断完善财政管理体制,中央由户部及各“清吏司”衙门主管全国及某一门类、某一区域的财政事务,地方上则有布政使司衙门主管一省的财政,下至各道府州县,也有相应的财政管理职能。而更多的事例,则是表面看来沿袭明代之制,事实上情况复杂,多有变化。如清初田赋的征收原则是所谓的“万历则例”,它本身是一个非常模糊的概念。笔者注意到,顺治四年的两次上谕,与此前不同,明确申明“俱照前朝万历四十八年则例征收”。因此,有理由相信,顺治四年之前遵循的万历则例是“模糊”的,没有指明具体的年份,但有一点是清楚的,是时所谓的“万历则例”剔除了万历晚期的有关加征。顺治四年之后的“万历则例”,则已十分明确,按万历四十八年的标准征收,已包括“辽饷”(九厘银)在内。这一方面与顺治初年“轻徭薄赋”政策的颁布与变化联系在一起;另一方面,也是田赋征收“定额化”的起始。

　　明清时期,实物财政向货币财政的演变,也非常明显。清前期不但最终确定了以货币为统一的财政核算单位,为统一的国家财政奠定了基础,而且最终确立了以银两为主体的财政收入和支出体制。不唯如此,明后期虽然银、钱并用,但银、钱的比值关系混乱。清初则明确规定了银一两兑钱千文的比值,使“银、钱兼权”的货币体系得以确立。按照清廷的规定,各铸钱局生产的铜钱,主要以兵饷、官俸搭放的形式按不同比例进入流通领域。银、钱的搭放标准,尽管因时因地有所不同,但这些规定毕竟是划时代的。

　　在制度创新方面,清代前期的一些财政改革也值得充分注意。特别是雍正朝的财政改革,地位突出。雍正朝改革的重点之一是摊丁入地,将赋税征收的对象由“税人”转向“税地”,废除了数千年来“有身即有役,有役即有赋”的赋税原则,简化税则,减轻无地少地农民的负担,放松了人口控制。一般认为,摊丁入地是明代一条鞭法的继续和深化,事实上在清初赋役整顿的基础上实行的摊丁入地,是一个全新的变革,可以看作是传统社会赋役制度变革的终结。

　　雍正朝改革的重点之二是耗羡归公和实行养廉银制度。在明清时代,耗羡事实上包括了本色粮米征收中的雀耗、鼠耗以及折色银两中的火耗。清初耗羡征收的苛重,一方面当然是官员贪婪、吏治腐败的反映,另一方面也有其具体的原因,主要是在官员低薪制的背景下弥补俸禄不足,以及在地方库银挪用的背景下弥补财政的亏空。从康熙后期起,就有臣僚上疏讨论将耗羡的私征改为公派。晚年的康熙不愿意承担这个责任,宣称“加派之名,朕岂受乎”。从这一点上来说,雍正帝的耗羡归公改革,确实需要一些胆识。实行耗羡归公,在财政上的关键之点是:此前,耗羡征收“皆系州县入己”,“官取之,官主之,不入于司农之会计”;此后,将耗羡归于政府的正式财政收入,然后再用耗羡收入所得支发官员的养廉银、公费银等,以弥补官员正俸的不足、办公经费的不足和地方财政的亏空。所以,耗羡归公的改革和养廉银制度的实行,是一体化的连带性的改革,其意义不单纯是税收的规范、支出的规范、财政的规范,对俸禄制度的完善和吏治的整肃,也起到了十分重要的作用。