摘要：20世纪60年代起，基于严格科学的政策分析做出的美国政治决策呈现出屡屡失灵的状况，以致引发了对政策分析的全面反思，并指向了决策者的观念以及工具理性意识。这一反思直接导致了“专家治国”的合法性危机，提出了决策民主的要求，于是适应这种要求而在政策问题建构过程中引入了公民参与。但是，公民参与行动更多是在形式民主的逻辑中展开的，并没有触动背后的社会中心—边缘结构，以至于公民无法在政策问题建构过程中发挥实质性的影响。但是，公民参与运动毕竟是积极的，它对于走向合作治理进程有着积极的历史意义。在高度复杂性和高度不确定性条件下，政策问题建构方面的专家垄断权越来越多地受到质疑，政策问题建构权将在公民、政府、专家的互动中进行重新分配，这也预示着一个真正的政策问题建构民主时代的到来。

　　关键词：政策分析　政策问题建构　公民参与　实质民主

　　作者张康之，南京大学服务型政府研究所教授、教育部“长江学者”特聘教授（南京　210093）；向玉琼，南京农业大学公共管理学院副教授（南京　210095）。